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论文编号:001
论文标题:重庆市失地农民补偿安置问题研究
作者:范宇
作者单位:中共重庆市委办公厅秘书一处
摘要：随着我国城市化、工业化进程的不断加快，失地农民问题逐渐成为社会各界关注的一个热点问题。如何处理好征地中的利益关系，切实保护农民利益，是重庆推进统筹城乡综合配套改革的题中要义。针对重庆在土地征用方面存在的补偿安置规定、标准、方式以及失地农民长远发展等问题，本文提出了四个方面的政策建议，一是规范补偿，从单方面满足城市发展需要向促进城乡统筹协调发展转变；二是促进就业，从单纯安置就业向提高就业综合服务能力转变；三是完善保障，从单一货币补偿向多元化保障转变；四是强化服务，从管制性约束向注重人文关怀转变。
关键词：土地征用 失地农民 补偿安置
国务院批准同意重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区是重庆的又一次重大机遇，在这一重大机遇面前，我们必须超前思考改革进程中的一些关键环节和难点问题。我认为，统筹城乡发展很大程度上取决于城乡资源的合理流动，土地和农民作为农村最主要的两种资源要素必定成为改革过程中最先受到冲击的对象。如何处理好征地中的利益关系，切实保护农民利益，是推进统筹城乡综合配套改革的题中要义，也是当前我市面临的一个重要课题。
一、失地农民问题的成因分析
我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。
在建国初期至20世纪90年代，中国的社会结构是城乡隔离的二元社会结构。在这种体制下，国家通过颁布和实施严格的户籍管理制度、粮油供应制度、城市就业制度、社会福利制度等一系列的政策和措施，严格控制人口流动，在将农民的生产资料和社会保障的双重功能移交给土地的同时，也将农民禁锢在土地上，因此基本上不存在大量的农民失地现象。但是，在我国城市不断扩张、城乡二元结构逐渐被打破、城乡融合进一步加快的趋势下，失地农民规模日益扩大。据国土资源部统计，从1987年到2001年全国非农建设占用3300多万亩耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将超过5450万亩，届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。按照刘易斯的二元经济结构理论，在经济的发展过程中，随着工业部门的扩张，必定要吸引大量农业部门的剩余劳动力。广大农民脱离土地，走进城市，城市在工业发展的同时，也得到了扩张。按照这一逻辑，农民失地应该属于一种正常的经济发展现象。为何失地农民问题会日益发展成为当今中国一个重要的经济社会政治问题？当前，理论界对此较为一致的看法是：制度供给不足或制度资源短缺，是直接影响中国失地农民现象在目前“问题化”的根本原因。而制度供给不足集中体现在：土地所有权的缺陷、政府行为自律的缺失以及征地补偿的缺陷。
第一，土地所有权的缺陷。目前理论界对此立论的角度有三个方面：一是集体土地所有权主体不明确。现今农村土地归农村集体所有，并且是“三级制”的农民集体所有。法律明确规定集体土地所有权主体是农民集体，但在法律上任何一种权利必须和一定的明确主体相结合，权利的存在方有意义，而“农民集体”不是法律上的概念，这就导致了集体土地的代表者不明确。因为乡(镇)、村(组)、农民个人对集体土地享有的权利不明确，导致了在土地征用时，农民始终处于被动局面。对土地被征用及其丧失的土地所有权等权利所蕴含的利益，农民缺乏必要的知情权、参与权、选择权，在与开发商、政府的利益博弈中丧失了话语权。二是国有土地和集体土地财产权不对等。按照现有政策，国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体建设用地却不能，不允许农村存量建设用地出让、出租，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入。三是集体土地使用权的不稳定。政府可以随时以征用名义将耕地征走，使耕地类似于一种“租用”的公共财产，使农民面临两难境地，出于利己动机，以无奈和无所谓的态度对待征地行为，就成为了现行产权制度安排中农民的“理性”选择。
第二，政府行为自律的缺失。在征地过程中出现一些不自律的行为：一是各级政府或土地审批部门在土地审批过程中，出现违法、越权和审查不清的现象。二是政府的经济人倾向。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需求，可以依法对集体所有的土地实行征用”。而何为“公共利益”法律上没有明确的界定，一些地方政府在强大的利益驱动下，以公共利益为幌子强行占用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”，导致了农民利益受损。三是缺乏应有的监督机制，使得征地过程公开性不够，存在暗箱操作的现象。征用后跟踪监察不够，易滋生寻租行为。
第三，征地补偿制度的缺陷。土地被征用后首先要向被征土地的农民提供长期的社会保障，并根据当地实际情况，妥善地安置失地农民。目前，安置失地农民的途径主要有：就业安置、留地安置、农村集体经济内部安置、社会保险安置、货币安置，其中货币安置是普遍采用的形式。一是征地补偿标准不科学、不合理。征地补偿费按照《土地管理办法》规定是被征用土地前3年平均产值6—10倍，安置费为被征土地前3年平均产值4—6倍。这种标准低估了被征土地的产出价值，而且尚未考虑土地的增值部分和地价的地区差异。在征地过程中，由于“公共目的”的界定模糊，因此许多情况下征购土地和征用土地按照同一个补偿标准，导致农民利益间接受损。二是补偿费的分配存在着不合理现象，主要表现在三方面：其一是乡镇政府参与征地补偿分配，不合法；其二是集体和农民个体之间的分配混乱；其三是失地农民之间的分配混乱。
二、重庆市失地农民补偿安置存在的问题分析
经过在部分区县的调研发现，我市失地农民补偿安置问题较多，改革探索空间较大。
（一）补偿安置规定不全面
一是补偿内容规定不全面。比如，对零星征地中未达到农转非标准的农户易地迁建、新建住房，对通过土地流转发展规模种养殖业的专业户和利用农房开办的商店、加工厂等，对农村水利、村级公路等公共设施，对因征地而丧失作用的农具等特殊动产，没有明确的补偿规定，完全靠基层干部与农户“一事一议”，政策随意性很大，致使一些征地农民漫天要价或因政策不一引发纠纷。拆迁农房补偿后的残值收益归属也不明确。
二是补偿到户方式规定不具体。因未制定征地补偿安置补助费具体分配办法，各地采用的方式不尽相同，以致造成一些混乱。比如，在发放比例上，有的全额到户，有的部分留村，留村的比例也各有不同；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积分配，有的则是征用谁家土地就归谁家所有。
三是补偿未体现增值收益。现有补偿方式为一次性“买断”，土地预期增值部分基本为政府或开发商占有，失地农民根本沾不上边。
（二）补偿安置标准不合理
一是以统一年产值作为补偿依据，无法体现土地的真实价值。目前实行以耕地征用前3年年均产值为依据来确定补偿标准，这不能反映土地位置、地区经济发展水平、投入水平等因素对土地价值的影响。事实上，现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，土地已不是一般意义上的农地，其产出价值也不能再用普通农作物价值来衡量。
二是补偿标准偏低，无法保证征地农民现有生活水平。按照现行政策计算，南岸、渝北等区人均征地补偿费、安置补助费、住房安置费加上其他各项补偿共计7—10万元，除去购房费用已所剩不多，加之物价上涨较快，相当部分失地农民生活水平不同程度下降，尤其是城郊农民减收较多。
三是住房安置标准偏低，与小康社会进程不相适应。目前，我市征地农民住房安置面积为每人20平方米，而2006年全市城市居民人均住房建筑面积已达26平方米，农村已达34平方米，成都从1998年起按照每人35平方米进行补偿，显然目前我市安置面积偏低。现行政策规定住房货币安置单价以征地拆迁相邻地经济适用房平均售价与土地征用时砖混房屋补偿标准之差计算，显得不合理，不应扣除原房补偿金。同时安置补偿标准较低，如南岸区确定南坪片区2500元/平方米，茶园片区1700元/平方米，渝北区为1450—2200元左右/平方米，而目前主城区在建的13个经济适用房楼盘单价在2030—3270元/平方米，多数在2500元以上，安置单价标准与此相差一大截，况且目前我市经济适用住房规模偏小，去年全市经济适用住房竣工面积139万平方米，仅占同期商品住房竣工总面积的6.2%，呈现供不应求的状况。
（三）补偿安置方式不科学
一是作为征地补偿依据的耕地面积计算方法不合理。按照有关规定，耕地被征用后人平承包耕地不足0.5亩的，可实行农转非，或者由农村集体组织依法调整承包地。实际操作时非耕地2亩折算为1亩耕地，这样造成人均耕地“虚高”现象，实际人均耕地远远小于名义人均耕地数量，相当于人为压低了补偿标准。同时，各地零星征占的土地大多是耕地，以致有的地方出现帐面有耕地而实际上已没有真正耕地的情况。特别是在城郊地区，因该全部农转非而未转，导致城中村、城市死角等现象。另外，土地征用时航测面积与实测面积之间的差距较大，平差系数过大引发群众不满。
二是“两费合一”方式不科学。对于征地补偿费是以集体经济组织登记户口还是以土地承包人口为标准，出嫁女、新生儿等能否享有分配权等，法律无具体规定。我市在实际补偿中将土地补偿费、安置补助费合并执行，但随着时间的推移，农村因升学、婚丧嫁娶、购买小城镇户口等造成的有地无户、有房无户、有户无地等人地房分离现象大量存在，这种方式既不便操作，也易引起社会矛盾。
三是住房安置管理不科学。部分地方统建房安置居民较多，如渝北区占近40%，巴南区花溪镇新屋村占90%以上，这些居民依赖思想比较重，有的长期不缴纳物业管理费，以致社区环境卫生较差，且容易形成联合对抗政府的力量。地处远郊的垫江县城基本实行农转非人员自建住房，容易脱离监管，而且影响了城市发展档次和水平。目前征地农民虽然可以跨区购买经济适用房，但享受不到征地农民的购买政策。住房安置补偿标准的调整滞后于住房市场的快速变化。同时，以户为单位的住房安置方式及每户可优惠购买一定面积的政策，诱致群众突击离婚分户现象十分突出。渝北区反映，五童路拆迁中几乎家家户户均有离婚，80多岁的老人也离婚，有的甚至在1个月之内离婚结婚三四次。该区人和街道民政所统计，2005年该街道三期征地时，仅半年就有1789对离婚，离婚率达98%。
（四）失地农民长远发展无保障
一是社会保障体系不健全。目前被征地农民农转非后在就业、子女入学、社会保障等方面还不能与城镇居民享受同等待遇，同时又不能享受农村合作医疗、农村教育“两免一补”等优惠政策，成为生活在城市边缘的群体。如现行政策规定，被征地农民只有土地补偿费和安置补助费按城市低保标准折算年限到期后才能享受城市低保，导致其5—10年内根本无法享受。据巴南区花溪镇反映，今年物价上涨，城镇居民获得了相应的生活补助，但转非农民不能享受，群众意见很大。
二是社会保障惠及面小。目前建立的储蓄式养老保险，只有土地征用时的“4050”人员才能参加，以后进入“4050”阶段的人员及各个年龄段的残疾、智障人群被限制在体制外，缺乏动态进出机制，同时每月受益金额低于低保标准，对失地农民吸引力不大，渝北区储蓄式养老保险覆盖面仅占25%，垫江县至今没有人申请参加。主城区失地农民参加基本养老保险，必须连续缴费15年，每年缴费标准按社会职工年均工资70%的20%计算，如去年约为2800元，失地农民感到负担较重。城镇医疗保险才刚刚起步，覆盖面不广，保险额也不高。
三是经济收入没有保障。由于征地补偿标准较低，农民除去购房和基本生活开支外，基本没有改行创业的实力。失地农民普遍文化程度低、劳动技能单一，在招工用工市场化的情况下，难以找到合适的工作岗位。同时，失地农民没有专门培训经费，就业培训面较小，去年以来南岸区培训农转非劳动力1260人、培训面为24.1%，渝北区培训农转非劳动力1665人、培训面为43.1%。
三、优化失地农民补偿的建议
（一）规范补偿：从单方面满足城市发展需要向促进城乡统筹协调发展转变
一是强化以人为本思想。农村集体土地转为建设用地的过程，应是农民分享城市化和工业化成果、促进城乡统筹协调发展的过程。要以保证被征地农民生活水平不下降为原则，根据当地经济发展水平以及土地区位、农民人均收入、人均耕地面积和城镇居民最低生活保障线等因素，公平合理确定征地补偿安置标准，调整土地收入分配结构，最大限度维护失地农民利益。
二是完善补偿办法。在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”，坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，分片确定相对合理的基准地价。建立补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿标准，根据土地实际产出确定单位土地年产值，各类土地补偿由现行6—10倍提高到10—20倍、安置补助费倍数由6—20倍提高到10—30倍。将土地预期收益等纳入补偿范围。逐步实施“两费”分离。
三是提高住房安置标准。根据征地区域实际情况，可以采取多种住房安置补偿方式，在小城镇可划地自建，在城市和县城可采取优惠购房、货币安置等方式，鼓励货币安置，逐步实行市场化机制。适时调整住房货币补偿标准，补偿面积应按照上年人均住房建筑面积进行动态调整，房屋单价应按照当地临近地区商品房和经济适用房的加权综合平均价确定。要在内环高速公路内加大经济适用房建设力度，扩大供给能力，满足更多失地农民的住房需要。
（二）促进就业：从单纯安置就业向提高就业综合服务能力转变
一是提前谋划加强各方联动。在征地拆迁方案中应提出就业安置方案，比如规定用地单位提供多少就业岗位，鼓励用地单位优先录用被征地农民、尽可能把适合农民就业的岗位优先安排给被征地农民等。通过政府购买方式，为失地农民提供一部分城市环境卫生、园林绿化、市政设施维修、社区保安等对文化程度、劳动技能要求不高的公益性服务岗位，帮助失地农民解决就业问题。鼓励采取“以奖代补”的方式，积极扶持、引导农民就业。
二是加强培训多渠道解决就业。建立征地“农转非”人员专项培训计划，列出专项培训经费，大力实施以职业指导、岗前技能、实用技术为主要内容的技术培训工程，完善优先培训、优先上岗的培训就业制度，鼓励积极创业。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，参照鼓励城镇失业人员再就业政策，在税收、工商等方面给予政策扶持。同时，研究建立专项扶持基金，对自办实业而资金有困难者，提供专项小额贴息贷款或者创业基金予以帮扶。
三是建立健全就业服务平台。以区县为整体，乡镇为节点，社区为单元，形成城乡互动、上下联动的失地农民就业信息平台和就业服务体系。根据各区县失地农民劳动力结构状况，建立和完善劳动力资源库。适时发布用工信息，协助企业招聘员工。依托本市劳动力市场，建立市外劳动力市场信息库，指导、组织园区失地农民到市外就业，有计划地进行劳务输出。
（三）完善保障：从单一货币补偿向多元化保障转变
一是建立失地农民基本生活保障制度。完善储蓄式养老保险，对参保对象实行动态管理，让更多失地农民能够参加，并将受益金与低保标准对接。探索建立符合实际的基本养老保险制度，加快建立城镇与农村对接的合作医疗制度，尽快实现城乡教育一体化，努力消除城乡之间的公共服务政策性差别，消除失地农民可能出现的不平衡心理。不将失地农民“两费”作为判定享受城市低保的抵扣条件。
二是创新失地农民安置方式。在搞好货币安置基础上，以农民根本利益为出发点，结合当地经济社会发展实际，探索租金安置、实物安置、保险安置、劳务安置等多种方式，逐步培育拥有股金、薪金、租金和养老金的“四金”失地农民，解决农民长远发展问题。通过“留地安置”的方式，即赋予村组集体一定数量土地的开发权，发展二三产业安置农民就业。巴南区新屋村为解决农转非人员长久生计问题，村委会在2003年通过村民入股方式筹集资金成立新麒公司，利用村留用土地，按照花溪特色工业园区建设标准和要求，结合市场需要，在园区内建成标准厂房出租，村民入股分取红利，让村民长期受益，也部分解决了村劳动力就业。新麒公司已建成2万余平方米厂房、宿舍、食堂，并向上腾公司、建吉公司等单位出租6000余平方米，年收租金约70万元。上海青浦区在建设沪青高速公路时，由区政府牵头，以土地使用权作为资产纽带组建土地公司，与高速公路投资方联合成立股份公司，合作期限为25年，以每年每亩1100元的标准支付土地使用费。江苏省昆山市实施“征地年薪制”，即征1亩地每年给予农民补贴800—1000元。这些方式对探索失地农民长久生计提供了有益借鉴。
（四）强化服务：从管制性约束向注重人文关怀转变
目前在农民失地过程中，除了物质层面的利益受损问题外，更为关键的是对于失地农民存在着精神慰籍与人文关怀的缺失。从经济学的角度讲，经济发展就是通过对稀缺资源的合理配置，通过实现持续的经济增长，来满足人们日益增长的物质和文化的各种需求，为人类自身人性的解放与全面发展提供宽广的平台。马克思经典著作中关于人文关怀的解释，认为其精髓就是要实现人的全面自由发展。所以，从这个角度来看，经济发展的最终要体现的应是人文关怀与人文精神。要在人文关怀的大视角下重新审视失地农民问题，尊重失地农民的物权和发展权，逐步理顺工农关系，缓解人地矛盾，突出以人为本。
要逐步改变过去强制性征地做法，加强征地前与农民的沟通、协商，通过耐心解释和引导，及时向农民宣传国家征地政策，同时增强征地过程的透明度，保证失地农民能够了解和参与征地的全过程。加强对征地补偿费的监督管理，坚决防止和打击贪污腐败行为。加强失地农民的思想教育、职业道德教育、择业观念教育和文化素质教育，使他们尽快改变不良生活、工作习惯，更好地融入现代都市生活。采取多种形式积极引导，消除失地农民的心理压力，尽力满足其合理要求，对一些暂时无法满足的要求，也要讲清政策和道理，以争取得到理解和支持。
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