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论文编号:006
论文标题:西部欠发达地区农民变市民的政策选择
论文作者:邓兰燕
作者单位:重庆市综合经济研究院
在目前乃至未来的许多年里，生活在西部欠发达地区的农民将面临多个艰难的选择，如：是否应该迁移到大城市去？是否应该在乡村或小城镇中创办企业？是否应该放弃现有的土地使用权？是否应该在当地的乡镇企业寻找工作并放弃农业，或者继续作兼职农民？我们以农业人口较多的西部直辖市——重庆地区农民为调查对象，对在重庆主城区务工、经商农民作了大量随机走访调查，调查发现：目前60%以上的农民愿意保留农村土地，继续作兼职农民；大约11%的农民表示愿意回到农村专门从事农业；约16%的农民愿意转让土地，并在当地就业；而只有13%左右的农民愿意完全放弃农业，举家迁移到城镇定居。调查结果表明，兼职仍然是多数农民的选择。
一、农民兼职内涵及西部欠发达地区农民兼职特点
“兼职”一词在经济学上是指人们为了获得最大满足、实现自身收益最大化，根据自身能力和条件在本职之外兼任其他职务或从事行业的一种经济行为。农民兼职则是在农业本职之外从事其他职业，多是临时职业，也就是我们说的打工。我国西部欠发达地区农民到目前还主要以传统农业为主，对土地的技术和资本投入少。而传统农业特点是一半靠天，农民在农业之外有很多空闲，同时农民没有“单位”的束缚，这就为农民兼职提供了前提。中国农民兼职比城市职工兼职还早，在封建小农经济以及计划经济年代，农民兼职就已存在，只不过兼职的区域和范围比较窄，一般在当地。在封建小农经济社会，农民利用农闲制作手工艺品、从事简单商品买卖等行业；20世纪50年代的计划经济条件下，中国大约有1000万农民副业式地从事小规模（即少于10个工人的工厂）的非机械制造的工业生产，1952—1957年间，他们的非农活动被集体化，最后演变为乡镇企业。改革开放以来，中国经济飞速发展，农民有了比过去更多的就业选择机会，加上交通运输条件的改善，促进了农民跨省市的流动，为农民兼职创造了条件。农民的本职工作应该是主要从事农业，由于西部欠发达地区农业生产效率较低，人多地少矛盾更加突出,目前农民多数是以在城镇务工或经商为主，而以农业为辅业，兼顾农业。大部分农民选择“候鸟”式（城乡两栖）的生活：农忙时回农村种地，农闲时来到城市打工或经商；部分务工农民利用打工收入在农村雇人耕种，赚得部分农业收益。兼职农民大部分时间生活在城市，只在农忙或放长假时回到农村生活。调查发现，农民选择兼职有很多无奈。
二、西部欠发达地区农民选择兼职的原因分析
（一）西部欠发达地区经济发展整体落后，是农民选择兼职的客观原因之一
欠发达地区“二元（城乡）”经济结构十分明显，经济发展比较落后。农业发展方面。由于西部欠发达地区人多地少、土地碎化严重，加上农业科技投入少产出低、农业产业化程度也很低，农业生产效率低，农民仅靠农业增收困难。尽管有中央的农业补贴、减税政策，尽管农产品价格上涨（水涨船高），农民从事农业的净收益实际上没涨多少。调查中发现，连续出台的中央“一号文件”对这些农民的影响有限，70%以上农民承认没有得到更多实惠，农民负担仍然很重，基层政府存在挪用中央补贴资金以及其他经济援助资金的情况。工业发展方面。目前西部欠发达地区工业正处在国有企业改革、产业结构调整阶段，自身的就业负荷已十分沉重，如2006年底重庆市城镇登记失业率达到4%。近年来，乡镇企业发展进入困境，全国的乡镇企业每年还向外排斥300多万农民工。欠发达地区乡镇企业一直就发展得不好，一方面企业数量很少，吸纳能力非常有限；另一方面很多乡镇企业工作劳动强度大、报酬低，对农民缺少吸引力，农民宁愿外出打工。第三产业虽有一定发展，吸纳劳动力较多，但是相对于庞大的农业剩余劳动力还是远远不够。第三产业必须依靠第一、二产业支撑，而西部欠发达地区一、二产业发展不足，影响了第三产业的进一步发展。这些地区产业存在空虚现象：很多区县基本上没有骨干企业，小城镇有门面的多，出租的少；做生意的多，赚钱的少，产业空虚导致就业岗位不足，也阻碍了城镇化的进程。西部欠发达地区农民仅靠农业难以致富，地区二、三产业又难以支撑农民稳定就业，农民进退两难，为了生存不得不选择“两手抓”——兼职。
（二）农民原始积累少，难以进入大城市定居；小城镇发展乏力，对农民吸引力不大
长期以来，中国的城镇化一直滞后于工业化，农村积压了大量应转移而未转移的人口，人地比关系越来越紧张，农业增收越来越困难。中国城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1.8∶1左右，扩大到3.3∶1，西部欠发达地区城乡居民收入差距更大，接近4∶1。农村和城市的距离越来越远，农民仅靠自己的积累已很难进入大城市定居。1997—2003年间重庆农民人均积累（收支相抵剩余）年均仅有465元，三口以上家庭每年只有1000多元积累，而城市一套普通小户型住房就要十几万，绝大多数农民根本没有能力在城市购房定居。目前西部欠发达地区的城镇化率只有25%左右，城镇化进程还处于初期发展阶段，要实现城乡一体化，还有相当长的路要走。加上小城镇建设中忽视产业的发展和科技教育的投入，经济发展缺乏动力，特别是二、三产业发展乏力。由于绝大部分小城镇缺乏二、三产业的支撑，对农民的吸引力越来越小。多数农民虽然有能力进入小城镇居住，但却无法在当地就业，还是得背井离乡，所以对他们来说，住农村和住小城镇差不多，迁移到小城镇意义不大。大城市门槛高，小城镇产业支撑不起，兼职则是欠发达地区农民的折中选择。
（三）农民对迁移更加理性
农民的入城心理、观念已经发生转变。80年代至90年代早期，许多农民为了城市户口，不惜花大价钱购买，如今户籍政策比以前放开了，农民转变身份的积极性却大大减退。调查发现，一方面城市国有企业下岗人员增加，部分城市职工家庭生活困难，对农民触动较大；另一方面，我国的社会保障体系还很不完善，土地对农民来说，相当于城市居民的一份社会保障，可作为他们最后的退路。由于对未来发展的不确定，农民不再急于彻底放弃农村而迁入城镇居住。
农民迁移会考虑是否划算，即经济学上所说的机会成本。机会成本是一种因放弃而产生的成本。一种资源可能有多种用途，但它往往只能被选择用于一种用途，那么在放弃的那些用途中，最好的那个用途就是这一选择的机会成本。通过比较分析我们得出，对于农民来说，在入城做城镇居民、做专职农民、兼职、土地转让就近就业的多个选择中，按照目前的迁移政策（即户口迁移以后，土地归还集体），农民入城的机会成本就是他选择“兼职”的所有预期收益。具体分析如下：
首先分析选择兼职将获得的预期收益（用Mj表示）主要包括以下几项：
一是打工收入（用M1表示）。农民在城市打工的时间较多，这项收入增长较快。2006年重庆农民人均工资性收入1309.1元，增长20.2%。而兼职农民在城市获得的年工资性收入大约在5000元至7000元之间，接近于偏远区县企业或乡镇企业职工的工资收入。
二是农业收入(用M2表示)。中央实施了取消农业税、粮食补贴等优惠政策，加上农产品价格上涨，使农业生产又成了一种有利可图的经济活动。2006年，重庆市农村居民平均家庭经营性收入1349.6元，兼职农民虽没有全力投入农业，农业产出相对于专职农民少，但土地承包权出租仍有部分农业收入。
三是农村的住房（用S表示）。据调查,在重庆主城区暂住的务工农民，50%以上在农村拥有两层以上小楼，修建投入大约30000元左右，建房支出多是农民一辈子的积蓄。而农村房产市场由于土地碎化分散，住房也分散而极大地限制了房屋的需求，远离城镇的农民房产没有商业价值，所以，意向购买人群非常有限。这样，农民在住房方面的投入就成为沉淀成本，不容易变现，很大程度上影响了农民进城。
四是土地本身的潜在价值（用V表示）。中国人多地少的状况短期内很难改变，随着城镇化进程的加快，农村土地将越来越有价值，有的地方已出现“出村容易回村难”的现象。
五是政府转移支付以及其他资产收益（用M3表示）。如政府对农民的直接补贴和集体企业的分红等，兼职农民可以得到这部分收入。
目前农民选择兼职至少可能获得以上这些预期收益，即：Mj=M1+M2+S+V+M3。如果选择做专职农民，则预期收益（用Mz表示），Mz=M2+S+V+M3，而农业目前由于效率问题M2增长速度低于M1，所以欠发达地区在农业结构、技术没有大幅度提高之前，Mj>Mz；如果选择土地转让就近就业，则预期收益（用Mr表示），Mr=M1+S+M3，很明显Mj>Mr；如果选择入城做城镇居民，则预期收益（用Mcs表示）（假设农民入城以后有正式稳定工作）主要有：一是工资收入（用W表示）。这是农民迁入城镇以后主要收入部分。由于农民多数文化程度较低，又没有专业技能，工资收入不会比兼职打工收入多多少，即：W与M1相当。欠发达地区区县企业效益普遍不好，工资较低，工作也不稳定。二是社会保障转移支付（用R表示）。城镇的社会保障体系建设比农村早，相对较完善。但对于农民来说，这只是一种保障，不能算作收入。另外城市最低生活保障线的调整一般滞后于农产品价格的上涨。在农民的预期收益中，这一项考虑的较少。三是城市文化生活更丰富。这一项对多数农民不太实惠，城市对农民吸引力最大的还是赚钱机会多。这样农民入城的主要预期收益Mcs=W+R。通过以上比较分析可以得出，目前农民入城的机会成本就是农民选择兼职的所有预期收益Mj（M1+M2+S+V+M3），入城机会成本Mj大于入城预期收益Mcs（W+R）；另一方面，城市的生活支出远大于农村的生活支出，因此农民短期内不愿意选择迁移，而愿意做兼职农民“城乡两栖”。当然，如果土地能以合理价有偿转让退出，房屋能以高出成本价卖出，即：将土地和房屋价值化后携带入城，农民的入城机会成本会少很多。总的看来，农民在入城方面比以前更理性了。
（四）农民文化水平普遍低，又缺乏技能培训,在城市很难找到收入较高而稳定的工作
这次受访的人群中，90%以上的农民只具有初中以下文化水平。长期以来，技能培训一直是偏重城市劳动人口，而没有考虑广大的农村人口。正是由于职业技能培训以及各种相关教育的滞后，使得人数众多的农民工无法胜任更复杂的技术工作，因此，如何充分调动社会资源对农民进行培训，提高农民的素质和生产技能，加快其向现代产业工人转化的步伐，是目前迫切需要我们解决的问题。
三、引导西部欠发达地区农民变市民的对策和措施
（一）重视发展科技教育，增加科技教育投入抓好农民就业培训
“知识改变命运”，应把教育放在头等重要位置，要增强各级政府科技兴农的意识，转变办学观念，扩大农村教育投资规模，提高农民的科学文化素质。加快发展农村职业教育，培养现代农业技术、管理人才。建立农村科技推广、咨询和信息网络，及时传递和运用科技知识与技术。实施农业科研体制建设，加大农业科技投入，促进传统农业向现代农业转变。农村职业教育也要面向二、三产业，因为未来新增的劳动力大部分将来自农村。健全农民转移就业培训体系，鼓励职业学校、就业培训中心、成人教育中心等社会力量参与农民转移就业培训；推行政府购买培训成果的办法，为农民提供免费培训；创新培训方式，大力开展订单式培训和定向培训，在有条件的企事业单位建立就业见习基地。随着我国新一轮产业结构的调整和现代制造业的发展，耗能高、污染大、技术水平低、劳动效率低的企业在城市里逐步减少。现代服务业、物流业、电子信息业、高新技术产业等等快速发展的产业，需要的都是有文化、有技术的高素质劳动者，没有受过职业培训的劳动力很难适应技术含量高的工作。2006年，中国劳动力市场资讯网监测中心对我国12个城市劳动力市场的统计数据表明，初、中级技术等级或职称的缺工人数约占缺工总人数的80%左右。提高农民的素质、培养中等技术型工人至关重要。
（二）保障基础设施供给能力，梯度引导农民进城
提高城镇建设标准，严格控制城镇数量的增长，提高城镇的规模效益。对于布局密度较高的城镇群或城镇带，采取“并镇”的方式，设置小城市，扩大管理权限和管理范围，提高小城市提供基本公共服务的水平。按照农民向中心村、区县城镇、中心城区三级转移的规律，加大市政、文化、体育、娱乐等基础设施投入力度，保障进城农民的生产生活需要。在区县农村，一方面引导具备条件的农民跨区域向城镇转移，另一方面因地制宜，按照城镇社区标准建设农村新型社区，积极引导农民向农村新型社区集中建房居住。在区县城镇，以县城、区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇转移。在中心城区，实行农村完全与城市接轨，按照城市标准建设新型社区，推动农民变市民。对于符合“一户一宅”政策和标准面积内的宅基地用地，新居民点的基础设施可不计入或不全部计入农民所购房屋。
（三）发展二、三产业，增加就业岗位，使进城农民有工可做、有业可依
促进城乡互动,一、二、三产业互动,城镇化与新型工业化、农业产业化互动，做大支柱产业，做强特色经济，做精名牌产品，通过壮大产业支撑带动城镇加快发展。国债资金除了继续用于基础设施建设项目以缓解产业发展瓶颈制约以外，更要用于增强具有经济实力和发展后劲的产业技术创新能力中，提高西部欠发达地区产业的竞争力，带动本区域经济整体持续协调发展，使进城农民有工可做、有业可依。应积极引导乡镇企业“二次创业”，促进乡镇企业再发展。深化农村市场流通体制改革，加快农村市场和农产品市场信息服务体系建设，发挥各类中介组织在搞活农产品流通中的积极作用，大力发展农产品销售、储运、保鲜等产业。积极发展农村商业、金融、运输、饮食、服务和休闲旅游、观光等非农产业。
（四）采取措施引导农民有效有序转移，实现真正的城镇化
“国际经验表明，农村劳动力向非农产业转移是一个国家现代化的必由之路。从我国地少人多、小农作业的实际情况看，要提高农民的收入，改善农民的生活，根本出路只能是把大多数农民从土地上解放出来。”让农民进城成为贫民，决不是中国城市化的方向。建议培育农村房产市场，推动农地市场化，促进农村土地有偿转让，使农民通过完善的市场渠道整合自己的资源。农民可以把土地、房屋以及其他资产变现，然后携带其价值化的资产向城镇流动集中，实现真正的城镇化，从而提高城镇化数量和质量。建议在城镇化进程中给农民几年过渡期，比如三年，采取“先迁后退”。农民迁入城镇以后享有城镇居民同等待遇，在过渡期内保留农民的土地使用权，过渡期满再收回土地使用权，农民通过转包获得一些农业收益。这样可以给农民一个缓冲空间，农民不至于一入城就陷入贫困，城镇化质量也得到了提高。
（五）建立健全城乡一体化的劳动力市场体系，加大就业及创业扶持力度
加强劳动力市场场地和硬件配套设施建设，积极发展就业工作机构和市场中介服务组织，形成市、区县、镇（街道）、村（社区）四级劳动力市场网络、就业组织网络和就业信息网络。建立农民转移就业援助体系，积极开发公益性岗位，建立公益性岗位申报、收集制度，建立企业参与再就业援助机制，企业征地时，投资项目按一定比例安排公益性岗位解决被征地农民和自愿退出土地的农民就业。同时，对自愿退出承包地、宅基地农民、被征地农民实施就业扶持政策，一是职业介绍服务和职业技能培训补贴政策，对给农民提供免费职业介绍服务的正规中介机构给予培训补贴，其中，免费职业介绍成功就业的每人给予200元以下补贴，未成功就业的每人给予30元以下建档费补贴；对给农民提供免费就业培训的正规培训机构给予补贴，培训结业时给与培训费70%补贴，成功就业后再给予30%补贴。二是职业见习补贴政策，对见习基地支付标准为每人每月50—80元的见习补贴。三是自主创业扶持政策，鼓励农民进城务工经商，3年内免收个体工商户管理费、市场管理费和税务登记费（简称“三费”），对申办个体工商户的，减收登记费20％，自工商登记之日3年内免收管理费；对从事个体经营自筹资金不足的农村劳动力，可享受3—5万元小额贷款，并逐步建立小额贷款贴息政策，贷款期限不超过3年，可采取灵活的还款方式；对在农村主要从事商业零售和修理服务等经营活动的流动商贩，以及在集贸市场或政府指定区域销售自产自销农副产品的，免予工商登记或收取各项工商行政管理费。四是对吸引再就业和进城农民就业的重点企业，再就业人员占职工人数30%以上的给予税费减免及贴息贷款等扶持优惠政策。
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