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论文编号:026
论文标题:设立司法救助基金 妥善化解社会矛盾
论文作者:陈瑜
作者单位:重庆市第一中级人民法院民二庭
内容摘要：
针对目前司法救助制度中存在的问题，结合重庆发展的实际，在借鉴外国相关制度的基础上，笔者建议重庆设立司法救助基金，妥善化解社会矛盾。文中，笔者提出设立司法救助基金应包括刑事被告人救助和民事执行救助，并从救助的基本原则、救助对象、申请条件、救助机构、救助程序及救助方式等方面提出具体构思。
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。”目前，我市正处于城乡统筹发展和全面建设小康社会的重要战略机遇期，要发展就需要妥善化解各种社会矛盾，为发展构建和谐的社会环境。司法必须关注民生，笔者建议我市设立司法救助基金，妥善化解困难群体因执行不能而产生社会矛盾，从而最大程度上维护司法和谐，体现和谐社会的公平、公正。
一、司法救助工作现状、存在的问题
（一）现状
人民群众“告状难”曾是长期困扰人民法院工作的一大难题，司法救助制度是对向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的当事人，人民法院实行诉讼费用的缓交、减交、免交，以保障其正常行使诉讼权利，维护合法权益的法律制度。我国《民事诉讼法》第107规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可向人民法院申请缓交、减交或免交。”这一规定标志着司法救助制度的正式确立。1999年最高人民法院制定的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》对原办法第27条进行修改，补充规定了可向人民法院申请司法救助的5种情形。2000年最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》正式提出了“司法救助”这一概念。2005年最高人民法院对这一规定进行了修订。该规定对司法救助的对象由原来的5种情形增加到14种情形，对申请司法救助的程序也作了规定。2006年国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，结合近年来人民法院开展司法救助的实践，办法第6章专章节对司法救助作了较原有司法救助制度更为详细、具体的规定。特别是对诉讼费用的缓、减、免交条件以列举的形式进行分类，增强了明确性和可操作性，尤其在立案环节，给经济困难的当事人以司法救助，就是给当事人迈向司法之门营建的“绿色通道”。数据显示， 2005年全国法院为经济确有困难的当事人提供司法救助266732人次，共缓、减、免交诉讼费人民币12.65亿元；2006年全国法院共为经济确有困难的当事人提供司法救助282581人次，共缓、减、免交诉讼费人民币12.11亿元；并且绝大多数的缓、减、免案件均集中在基层法院。[1]
（二）存在的问题
现行法律法规关于司法救助的规定对于保障公民的基本人权，维护社会公平正义发挥了重要作用。但司法救助制度在运行中，还存在许多不足和缺陷，主要表现在：
1、司法救助范围过于狭窄。司法救助限于民事、行政诉讼，没有含盖刑事诉讼、刑事附带民事诉讼和国家赔偿诉讼，难以全面对司法救助制度进行规范和设计。
2、司法救助的行为单一。目前，无论是最高法的《规定》还是国务院的《办法》均规定司法救助的行为为诉讼费减、缓、免，解决了老百姓打得起官司的问题，但是，没有其他救助行为来解决老百姓打赢了官司能否兑现等问题。
3、司法救助的内容不具体。一是申请减免交诉讼费用是否包括证人、鉴定人、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、生活费、住宿费和误工补贴没有规定；二是再审案件、支付令案件、执行案件的当事人可否申请司法救助无规定。
4、司法救助条件规定不科学。《规定》第二条以“经济确有困难”、《办法》第四十四条以“当事人交纳诉讼费用确有困难”作为救助条件，但没有规定具体的标准，在实务中很难界定和把握。
5、司法救助主体规定不明确。营利性法人和外国国民是否属司法救助主体规定不明确。
6、司法救助实施程序缺乏可操作性。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体的操作细则，不利于当事人进行司法救助。
（三）外地法院司法救助工作之探索
针对存在的问题，外地法院根据最高人民法院2007年发布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，积极探索司法救助工作新思路。
1、设立刑事被害人救助基金。10个省份的法院开展“刑事被害人国家救助”试点。浙江台州、山东青岛、淄博等地司法机关已经建立刑事被害人救助基金，对于因暴力犯罪致死、重伤和强奸案件，当被害人或被害人家属无法从犯罪人或其他途径获得赔偿，致使其生活困难，由法院给予其一次性救助金。如淄博市政府每年从市财政中拨出30万元，市法院每年从诉讼费中拨出20万元，再加上部分社会捐赠，共同组成救助资金。到目前为止，该市先后有9人获得了共计26万元的国家救助资金。
2、设立执行救助基金。全国各地法院纷纷开展了“执行救助基金”的试点。北京市高院还出台了《关于解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》。该《意见》规定，对于“三费”案件、刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件，被执行人由于服刑、下岗、重病、残疾和企业经营困难等原因，没有能力履行生效法律文书确定的义务，致使申请执行人生活困难的，由法院协助申请执行人向民政局申请临时救助待遇或城乡低保待遇。救助待遇原则上每年可申请一次，金额为6个月低保标准。救助资金由区县城乡低保资金和临时救助资金预算中列支，在案件执行或部分执行后，执行法院将先行扣除并返还由民政部门支付的各项救助资金。重庆市江北区、南岸区、万州区法院也试点建立了特困群体执行救助基金。
二、国外相关制度之借鉴
关于刑事被害人救助制度，英国、美国等英美法系国家和法国、德国等大陆法系国家先后建立了相应救助制度。而司法执行救助，是指在民事执行案件中，对申请执行人因遭受侵害而不能维持当地最低生活标准，或因部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用、生活难以维持，或因受害致死给家庭生活造成巨大困难的，根据申请执行人的申请，由案件执行法院给予适当补助的司法救助行为。它是一种新生事物，笔者目前没有查找到国外有关执行救助的制度。下面，笔者简要介绍刑事被害人救助制度。
政府救助刑事被害人的制度最早规定于汉穆拉比时期的《巴比伦法典》，此后，政府补偿逐渐被犯罪赔偿所取代。近代被害人国家补偿制度是在18世纪由著名的监狱改革家边沁提出。
（一）英、美等英美法系国家及法、德等大陆法系国家做法
1、救助对象。英、美均规定只有暴力犯罪的被害人才能得到国家补偿，一般犯罪对象不予补偿。而美国将救助扩充到证人。就不予方面，以加州为典型，其规定：被害人故意参与犯罪的；被害人对犯罪行为逮捕不与司法机关合作的；经济并未因犯罪陷入困难的。德国规定，过失犯罪、交通肇事及可由保险公司进行赔偿的不列为补偿对象，同时补偿不适用于外国国民。
2、救助金额。一般都规定了上限，另外还需考虑被害性质和受损害的实际程度酌情增减。英国补偿法规定，如果申请人在接受补偿前已经得到相关费用的，在给予其补偿时，应该从中扣除，这些费用指：①已经领取了社会福利金的；②已经获得保险费的。德国规定补偿损失以人身伤害为限。
3、救助机构和程序。英国规定由专门的刑事补偿委员会负责此项工作，根据申请，先由委员会的一个成员作出初步的裁决并说明理由，如果申请人对裁决不服，可在三个月内向委员会申诉。美国则设立了隶属于司法部的犯罪被害人署，专门负责此项工作。法国规定被害人可以在第一大审法院管辖区设立委员会申请赔偿救济[2]。德国则规定被害人先向所属各区的补偿局申请，然后由各邦或各州政府的劳工福利部和补偿局，联邦政府劳工福利部等部门负责[3]。
（二）日本、韩国、中国台湾、香港地区的做法
1、救助对象。日本、韩国、中国香港都把故意犯罪的死伤被害人作为救助的对象，但台湾仍然对过失致死伤被害人也予以补偿。韩国法还规定，申请补偿需要符合以下三个条件：①加害人不明或无力赔偿时；②因犯罪被害而使生活陷入困难的；③因为在涉及自己或他人的刑事案件中提供、陈述有关证据资料或者作证而被害。
2、救助机构和程序。日本的补偿机构是都、道、府、县公安委员会，领取补偿金的人向其所在地的公安委员的提出申请，期限为“自得知该犯罪被害发生之日起2年之内”及“该犯罪发生之日的7年之内”。公安委员会对于申请人，作出发给给付金或不发给给付金的裁决，在申请不符合法定要件时，则予以驳回，申请人对都、道、府、县的公安委员会的裁定不服的，由中央公安委员会处理[4]。台湾的补偿裁定机关为地方法院及其分院检察署设立的犯罪被害人补偿审议会，对其裁定不服可申请复审。香港是由叫做犯罪被害补偿委员会的行政机构来进行裁定，委员由行政长官任命，对其决定不服可申请复议。韩国是地方检察院设立的犯罪被害人救助会，韩国没有复议或复审的规定，但可以基于行政审判法提起审查请求和行政诉讼。笔者以为，台湾和韩国在司法机构内设置补偿机构的做法值得借鉴。
3、救助经费来源。日、韩、台、港的经费原则上是通过国家或地区政府的预算来运营的。台湾地区除了司法部的预算外，监狱服刑者的劳动收入，以及犯罪人的犯罪所得或其财产依法被没收后的变卖所得等也作为补偿经费的来源的一部分。
三、对设立司法救助基金的思考
在借鉴外地法院经验的基础上，结合重庆市大城市大农村大库区并存、城乡二元结构矛盾突出等实际问题，建议在我市建立起“财政拨款为主、社会捐助为辅”的司法救助基金。
（一）设立的必要性
1、设立刑事被害人救助基金的必要性。重庆地处中国的西部，农村人口众多，暴力犯罪时有发生，2007年，市一中法院受理刑事附带民事诉讼执行案件108件，少数案件能执行到数千元，绝大多数案件无财产可供执行，其中48件以无财产可执行终结结案。很多刑事案件的被告人和被害人生活都十分困难，其中一些被害人更是人财两空，濒临绝境，从而导致扭闹法院、上访等问题，严重损害了党和政府的形象。
2、设立特困群体执行救助基金的必要性。司法实践中，有相当一部分“三费”、人身损害赔偿、工伤、医疗事故等执行案件，由于被执行人没有能力履行义务，导致申请执行人的权利得不到实现，因此陷入生活、生产困境。部分申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，甚至采取过激行为，对法院的正常工作秩序造成重大干扰，也影响司法的权威。
重庆的发展离不开和谐重庆。要建立城乡统筹发展的直辖市、要实现“加快”和“率先”，就必须妥善化解社会矛盾。司法救助是“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”的民心工程，是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。通过司法救助基金，解决那些处于社会最底层的困难群体打赢官司后兑现的问题，帮助他们实现自己的合法权益，使受到损害的社会关系得以修复，社会矛盾得以化解，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，最大程度的维护司法和谐。
（二）对司法救助基金制度的构思
1、基本原则
（1）救济辅助原则。如果申请人已经得到了赔偿或通过其他途径得到了补偿，不再给予司法救助。国家承担的是辅助性的责任，只有当穷尽了各种方法申请仍不能得到补偿，国家财给予司法救助。
（2）选择救济原则。司法救助不是公共福利，不是对所有执行不能的案件当事人均进行救济，而是在区分救助对象、是否达到救济标准的情况下进行救济。
（3）及时救济原则。司法救助应具有及时性，符合条件的申请人，往往生活十分困难，需要及时进行司法救助。
2、救助对象
鉴于重庆的实际情况，应有所区别。
（1）救助对象应为因暴力犯罪致死、重伤和强奸案的受害人、受害人家属。
（2）追索赡养费、抚养费、抚育费、社会保险金、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的执行申请人。
（3）救助对象为户口在重庆的自然人以及申请执行人为社会福利院、孤儿院、敬老院、精神病院等社会福利机构。
3、申请条件
申请人要申请司法救助基金，须符合以下条件：
（1）申请人为自然人的，须符合“生活确有困难”。“生活确有困难”如何界定，笔者认为，区分城市和农村人口，其收入不能达到相应最低生活保障标准的应视为“生活确有困难”。并应以当地县级以上民政部门出具相关手续来证明其收入状况。
（2）因暴力犯罪致死、重伤和强奸案中的被害人不得有明显过错。
（3）申请人通过其他途径获得赔偿或兑付的金额超过同等条件下获得司法救助金的上限。
4、救助的机构
笔者认为，根据我国国情，法院作为司法救助机关较为恰当。被害人被侵害的犯罪案件在哪一个法院审理就由哪一个法院裁定，申请人对裁定不服的可以申请复议。法院作为司法救助的机构与公安、民政机关等单位相比有其优势。表现在：（1）法院是案件的审判机关、执行机关，其作为救助机构有利于及时、全面的掌握救助所需情况，以便及时准确的作出相应的裁定。（2）审判机关有审级设置，采取两裁终局制，由负责执行的法院的作为初裁机构，其上级法院作为终裁机构，这样也有利于对裁定的监督。法院内部则即可设立专门的部门负责此项工作，也可由国家赔偿委员会负责。
5、救助程序
关于救助程序，可作如下建构：
（1）申请。申请人认为自己的合法权益未得到相应的保护且符合申请条件的，在合理的期限内向法院申请司法救助，期限不宜太长，可设定为执行终结后3个月以内。申请人主张的时效中止事由成立的，最长不超过2年。若申请人无相应行为能力的，可由其法定代理人申请；刑事被害人死亡的，由其近家属及其生前抚养的人申请。
（2）调查。在申请人提出救助申请后，法院应进行调查。调查内容包括：A、申请人的年龄、性别、有无职业及职业种类等基本情况。B、申请人提供的证明材料是否符合前述申请条件，是否属实。
（3）裁定。法院应在自申请人提出司法救助申请之日起3个月内，根据调查情况作出裁决，确定是否对其进行救助。申请人对裁定不服，可在10日内向上一级法院申请复议。
国家对申请人进行司法救助后其执行案件又恢复执行的，国家在补偿金额范围内享有代位追偿权。
6、救助资金的来源
救助资金的来源是设立司法救助基金的关键。我市地处西部地区，经济尚不发达，地方财力相对比较困难。笔者认为台湾地区的做法值得借鉴，资金既可来自政府拨款，可以来自社会捐助和国际组织的援助，也可以来自监狱服刑者的劳动收入等。
司法救助基金应采用分级筹集，分级管理，专款专用，单独核算的办法，由法院统一管理。
7、救助方式
司法救助为国家救济，具有公益性而不是补偿性，因此司法救助的金额不等同于裁判文书确认的金额。结合重庆的实际情况，救助方式以“一次性救助为主，享受低保待遇为辅”为宜，凡符合条件的申请人给予其一次性救助金，对于申请人所在地为没有享受低保待遇的农村地区，由法院协调其所在地民政部门让其享受低保待遇。
总之，充分实现弱势群体在社会生活中应当享有的权利是实现依法治国目标的题中之义，尊重和保护弱势群体的合法权利也是社会主义和谐社会的根本要求。笔者呼吁市高法院积极争取党委、人大、政府和社会各界的支持，建立起司法救助基金，把“司法公正、一心为民” 真正落到实处。
注：
[1] 林振通：《扩容：我国司法救助制度的检讨与完善》，中国法院网
[2] [法]卡斯东斯特法尼等著：《法国刑事诉讼法精义》，罗结珍译，中国政法大学出版社1998年版，第175页
[3] 许永强著：《刑事法治视野中的被害人》，中国检察出版社2003年版，第178页
[4] [日]大谷实著：《刑事政策学》，黎宏译，法律出版社2000年版，第314页。
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