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论文编号:034
论文标题:统筹城乡框架下推进农村社区建设的思考
论文作者:何易蓉
作者单位:重庆市政府研究室
作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，重庆“大城市+大农村”的格局，决定了改革的着力点在于推进制度创新，在于突破城乡二元藩篱，建立以工促农、以城带乡的长效机制，逐步打开城乡经济社会一体化发展新局面。需要强调的是，这些制度创新要在社会的各个领域包括最基层——社区得以体现。社区发展是区域发展的缩影，农村社区能否获得与城市社区基本相同的发展机会和发展条件，特别是公共资源和公共服务方面的发展机会，是能否从根本上破解城乡二元结构的关键。所以，农村社区的发展程度理应成为衡量城乡统筹发展的重要指标。要通过农村社区提供的公共服务，使更多的农村居民共建共享改革发展成果。所以，重庆在统筹城乡框架下推进新型农村社区建设势在必行。
立足现实，追根溯源——农村社区建设呼之欲出
从世界发展历程来看，农村社区从无至有，从有至盛，扮演着越来越重要的角色；从中国和重庆现实发展情况来看， 农村社区建设日益迫切，呼之欲出。
远眺全球：农村社区建设风声水起
世界许多国家在工业化、现代化进程中都不同程度地经历了农村社区建设的重要阶段。法国政府自20世纪50年代启动以工补农、推进现代农业、开展领土整治，发展一体化农业为主要内容的“农村改革”。美国政府为了加强农村建设，1990年分别在各州建立“州农村发展委员会”，制定战略规划，采取具体措施。韩国在20世纪70年代开始实施“新村运动”，改善环境与农村排污系统、修建卫生供水系统、公共澡堂、公用水井及洗衣房；进行房屋维修和村庄重建工作；增加公共设施建设投资，大力发展农村电网、设置公用电话等。日本在二战后曾三次提出新农村建设计划，20世纪70年代末开始的“造村运动”是第三次新农村建设运动。目前，日本农村地区的公建基础设施，尤其是污水、固体废弃物处置设施非常完备。此外，日本还重视农村历史建筑的保存、健康与福利事业的发展。印度政府近十年来实施“农村发展工程”，加大对农村基础设施建设的资金投入，鼓励地方自治组织推动农村发展农村基础设施建设和生活环境治理。2005年，印度政府又提出为期四年的“建设印度”计划，加强农村基础设施建设。上述各国在加强农村基础设施建设同时，还积极推进农村养老保险、医疗保险、失业保险以及农村公共服务体系建设，加强对农民的专业技术培训、成人教育与国民教育等。虽然各国国情差别较大，做法并不完全一致，但在以下方面有共同之处：
第一，政府积极参与农村建设或农村社区发展。政府或以行政力量，或通过法律规划，或加强财政投入，统一规划，加强农村建设。
第二，特别注重发挥自治力量，动员居民群众的直接参与。在体制改革方面，基本实行乡村自治，镇乡村和社区的管理都是由居民直接选举政权或自治组织进行的，十分强调居民的直接参与农村社区建设。
第三，十分重视农村基础设施建设。从各国农村建设的实际进程来看，大多数国家都是将改善农村基础设施作为乡村发展的必要保障和重要内容, 法国从发展交通运输业开始乡村运动, 日本则是以村落地域规划建设为主要内容。
第四，各国都注意在经济发展到一定阶段，推动农村的社会和民生建设。各国在推动农业现代化的同时，积极推进农村社会建设，致力于乡村基础设施建设和环境治理，推动农村居民社会保障体系建设，加强农民教育，其最终目标是推进农业现代化、城乡一体化、农村城镇化、村民公民化。
国外经验给予我们的启示是：农村建设应该经济建设和社会建设并重，两条腿走路，加强农村基础设施农民基本社会保障建设，注重农业、农村和农民的协调发展。
环顾国内：农村社区建设如箭在弦
追溯中国社区发展历程，可以看出，早在上世纪三十年代，著名社会学家费孝通等人就把“社区”概念引入中国，但受制于当时历史、文化、政治等因素影响，尤其是建国后受“左”倾思潮的影响，我国对社区的研究和实践几乎处处于停滞状态。改革开放以后，随着城市经济体制改革的推进和深化，城市社会组织和社会结构发生深刻变化。在这种背景下，上世纪八十年代中期“社区”概念引入了城市基层管理和服务领域。实践表明，城市社区建设达到了预期目的，对完善城市社会管理和公共服务发挥了重要作用。随着国家一系列“以工促农、以城带乡”惠农政策的出台，统筹城乡发展步入操作性阶段。当前，国家提出了在农村推进社区建设。2006年11月，国务院召开第十二次全国民政会以，指出要着力建设城市和农村社区“两个平台”，“整合社区资源，推进农村志愿服务活动，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系，全面提升农村社区功能，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。”各地积极反应，山东、江苏、浙江、天津、广东、福建、安徽、湖北、青海、上海等省（区、市）对开展农村社区建设开展了试点工作。江西省前期开展了村落社区建设，摸索了不少好的经验。胶南市把农村社区建设与新农村建设相结合，以邻里中心为载体，整合了农村社区资源，很有特色。但总体来看，全国农村社区建设正处在起步阶段。由于各地经济社会发展水平不一致，农村社区建设的范围、内容、模式还需要进行深入探索。
如果以农村社会为“弓”，则农村社区就是“弓”上的“箭”。随着中央一系列惠农利农政策的出台，农村社会发展蒸蒸日上，“弓”的实力在增强，对箭的推动力亦在增强。“箭”在弦上，不得不发。
近观重庆：农村社区建设已然起步
从2007年初起，我市开展了农村社区建设试点工作。万州、黔江、涪陵、沙坪坝、九龙坡、永川等16个有代表性的区县成为全市农村社区建设试点区县，11个区县为全国农村社区建设实验县（市、区）。目前各区县正积极探索农村社区建设思路和方式方法。如永川区探索的“2+3+N”的农村社区建设新模式（“2”即组建一个工作机构，搭建一个服务平台；“3”即完善公共服务、志愿者服务和发展农村专业经济三大服务体系；“N”即围绕志愿者服务和发展农村专业经济服务组建若干志愿服务队和专业经济协会）得到了民政部的充分肯定。
在探索重庆农村社区建设的过程中，有几个问题值得关注：
一是在重庆城乡二元分割性很强的特征下，农村社区如何承担起统筹城乡发展和构建和谐社会的使命？
二是随着农村劳动力大量转移，农村社会日益“空心化”的情况下，如何以农村社区为依托推进城乡基本公共服务的均衡化？
三是随着农村税费改革特别是“两免三补”等支农政策的出台，村委会与农民之间的联系日益淡漠，农村基层组织到底该干什么，靠什么来凝聚人心、增强自治功能？
四是随着农村工业化、城镇化和农业产业化的迅猛发展，农村社区如何让农民群众分享改革发展的成果？
其实需要思考的问题远远不只以上四条。这些问题之于统筹城乡发展，如同儿女之于家庭，属于包含关系。解决了这些问题，也就相应地解决了统筹城乡发展的诸多难题。所以，就重庆而言，社区、特别是农村社区的发展应该成为衡量统筹城乡发展的一个显著指标。在农村社区实施社会管理体制机制的改革和制度创新，具有统筹城乡综合配套改革试验的重要价值和意义。
把握当下，放眼未来——将农村社区打造成为重庆统筹城乡的亮点
重庆统筹城乡工作千头万绪，但亮点往往只有几个。我认为，建设农村社区应该成为亮点之一。首先，重庆的经济实力在不断增强，对农村的反哺能力亦在不断增强。从2002年到2007年的5年间，地区生产总值由1990亿元增加到4111.82亿元，年均增长12.6%。人均GDP由7052元增加到14622元，年均增长12.7%。地方财政收入由158亿元增加到788.6亿元，年均增长37.9%。财力的不断增长，为建设农村社区提供了基本保障。其次，农村社区是一个小单元，是社会的一个缩影。在农村社区进行改革创新，成本相对较低，可为重庆统筹城乡提供更多的试验支撑。其三，农村社区是目前社会发展的“短腿”，有必要也应该从现在就开始“补短”。
那么，农村社区到底该如何建？
我认为可以概括为坚持“一条思路、三种模式、三种机制、四项原则、六大重点”的“13346”战略。
一条思路就是：按照统筹城乡发展的要求，协调推进经济、政治、文化、社会四大建设， 把农村社区建设成为民主自治、管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区。
三种模式就是：按涉农型（发达型）、城郊型（城乡结合型）和农业型（经济欠发达型）分类施策。在三种模式下，按社区规模还可细分为：一村一社区、一村多社区、多村一社区等。
三类社区的经济发展程度各不相同，其社区建设途径、建设目标也不一样。
涉农型社区，主要是“村改居”后形成的社区。这类社区一般都有较好的集体经济基础，大量被租用的土地，农民收入比较高，生活方式也有了改变。社区成员的户籍结构、职业结构、社区管理体制等已与城市社区基本相同。由于“村”转“居”有一个逐渐适应的过程，社区的构成还不稳定，社区的管理水平与城市社区还有差距。涉农型社区的一项重要任务是搞好征地拆迁、失地农民社会保障，以及管理好集体资产，保护社区农民既得利益，促进新社区的稳定和发展。比如渝北区龙山村区就属于这类社区。
城郊型社区，指受城市化或城镇化影响较大的行政村，其村的建制虽然存在，但“农”的色彩越来越淡，形成了农村社区与城市社区交叉的现象。居民普遍身兼多业多职，社区内流动人口较多。这类社区的类型比较复杂，其管理体制不一，或属于乡镇、或属于开发区等。对于这类社区，应由较多地注重硬件建设向提升服务水平转变，由较多地注重城区向城乡一体化转变，促进农民与城市的融合。如长寿区凤城镇过滩村就属于这类社区。
农业型社区，指绝大多数以农业为主，接受乡镇管理、实行村民自治的行政村或自然村。由于地理位置、区域功能定位等原因，这类社区的建设以改变农业生产和生活环境为中心，通过政府的基础设施投入、惠民工程以及村民的投工投劳，改变村组的交通、饮水和居住状况；根据本村实际，发展教育、医疗和文体活动等公共事业，建设安居乐业的生态家园。这类社区点多面广，比如梁平县梁山镇八角村就属于此种类型。
三种机制就是：引入社区服务机制、社区民间组织和中介组织参与机制、社区群众参与机制。
引入社区服务机制，就是要改变过去农村基层组织重管理轻服务的思想和做法，把服务群众作为农村社区建设的切入点和突破口，不断满足群众的合理要求，提高群众的素质和生活质量。服务内容包括生产技术服务、劳动力转移服务、社会保障服务、文化娱乐服务等。
引入社区民间组织和中介组织参与机制，就是引导群众建立各种维权类、服务类、文化娱乐类的民间组织，由过去单一的、临时的活动发展成为有组织的、经常性的活动，使之成为自治的有效实现形式和服务的有效载体。
引入社区群众参与机制，就是要向群众灌输“共建共享”意识，动员群众自愿参与农村社区建设。社区开展各项活动，兴办公益事业，都应广泛征求居民的意见。
四项原则就是：党的领导，村民自治；因地制宜，分类实施；整合资源，共驻共建；量力而行，尽力而为。
党的领导，村民自治。农村社区建设必须坚持党委领导、政府负责，通过社会协同和公众参与，发挥基层自治组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，形成各方协调合作，各方责任共担机制。在建设过程中，还必须把社区的建设与区域的发展联系起来。以政府公共资源和社会资源的前期投入带动居民的后期投入；以公共服务的广覆盖带动居民的自我服务和互助服务；以党的基层组织建设带动其他各类基层自治组织建设。农村社区建设必须充分发挥农民的主体作用，激发农民的创造力和活力。
因地制宜，分类实施。农村社区建设要从当地的实际情况出发，以群众迫切需要解决的问题入手，以现有的条件为基础来确定工作重点和工作方式，不搞形式主义，不搞一刀切。为了实现因地制宜、分类指导，要做到“两个符合”。 一是符合当地经济社会发展水平，不搞盲目的超前消费和建设，不增加乡村债务，不增加农民负担，不打乱现有村委会建制，不搞低水平重复建设。二是符合群众意愿，不搞强迫命令，不做表面文章。
整合资源，共驻共建。搞农村社区建设必须调动驻村单位和个人的积极性、创造性、参与性，使各种有形的、无形的资源得到有效利用，形成良性互动关系。比如一些有条件的农民家庭可以兴办小型服务项目和开辟活动场所，为周边群众提供方便，充分利用资源，共同建设好农村社区。
量力而行，尽力而为。农村社区建设是一项长期性的工程，必须立足当地经济发展情况，确定符合实际的建设标准和内容。为此，要处理好“三个关系”：一是“急”与“缓”的关系，当急则急，该缓则缓，既要积极创造条件、有所作为，又不能急于求成。二是“远”与“近”的关系，既要着眼于长远又要立足当前，精心组织，有序推进。三是“点”与“面”的关系，坚持试点先行，引导和鼓励基础条件较好的村先行一步，建成示范点，取得经验，以点带面。
六大重点：
第一，按统筹城乡的思路制定农村社区建设规划。科学规划是农村社区建设的基本前提。在社区建设过程中，必须始终坚持“统筹”这个灵魂，从当地经济和社会发展实际情况出发，提出农村社区建设的思路、目标和工作措施。规划要尊重自然、经济和社会发展规律，讲究可行性和操作性。在已经完成的《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》和各区市县规划基础上，根据区域发展需要，结合村民意愿，以现有的社区（行政村或自然村）为基础，由村民委员会牵头，组织本辖区居民，通过民主协商，提出制定本社区建设计划，报请乡镇人民人民政府备案。
第二，建立城乡统一的行政管理体制。要积极创新农村社区行政管理体制，倡导新型乡村治理模式，使辖区内的利益相关者都能够参与社区公共事务，共建和谐社区，共享发展成果。不同社区的行政管理职能有所不同，不能一概而论。如涉农型社区的行政管理以实现“村改居”为中心，村民委员会改变为居民委员会，对原有的村集体资产进行重新配置，加快农民变市民的步伐。适应大部制的发展趋势，可考虑在农村社区尝试整合国家和市里的支农惠农资源（比如农业、国土、民政、交通、水利、扶贫系统等方面的资金），形成有计划、分步骤、高效率的社区建设、社会发展和社区治理机制。市级职能部门也要整合资源，把农村社区建设纳入工作范围，加大公共资源投入，扩大对农村社区的公共服务，做到城乡兼顾。
第三，统筹城乡产业发展。与城市社区不同，经济发展仍然是多数农村社区的重要功能。而社区的发展状况决定了社区产业类型和发展方向的不同。要合理配置城乡各类资源，实现优势互补、联动发展。涉农型社区要高度重视产业结构调整，促进工、商、服多业融合，引导企业向集中区集中发展，鼓励居民创业兴业。城郊型社区要因地制宜发展多种经营，如都市型、休闲型高效现代农业，并积极推动劳动力职业培训和创业就业援助。农业型社区则重在搞好农业发展，提高农产品科技含量和市场占有率。在统筹城乡框架下，城市的各种资源要素要实现与农村社区的互动。建议实施“1小时经济圈”城市社区与“两翼”农业型社区的结对互助发展。如通过加强劳务合作，农业型社区为城市社区解决家务服务方面的需求；而城市社区可利用较为发达的市场网络、信息网络，解决农副产品“卖难”等问题，促进城乡经济的相互发展。在经济合作之外，还可以广泛开展社区管理、服务、文化等方面的交流与合作。当然，结对子不是“拉郎配”，关键是建立一种资源共享的市场运作机制，实现互利双赢。
第四，建立城乡均衡化的公共服务体制。农村社区公共服务体系建设已有良好开端，但离“基本公共服务均衡化”的要求还有很大一段距离。不少本应由公共财政支付的费用却转移到农民头上，形成农民新的负担。从目前发展阶段来看，农村社区基本公共服务费用由公共财政包下来是不可能的。借鉴城市公共服务领域改革经验，可以考虑这样一个思路：构建以公共财政供给为主，村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制和机制，形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的农村服务体系。具体运作模式是：有偿服务运用市场机制，低偿服务运用市场和行政机制，无偿服务运用自愿和互助机制。比如，农村的电力、饮水、照明、道路维修、交通、通讯等基础设施建设，应该以公共财政供给为主，为农民提供免费的公共服务。其建设任务应纳入有关职能部门的工作职责、设立专项专款，保证投入和使用。建成后的维护、管理，可采取“费随事转”的原则，委托村委会代管。又如，“农村养老保险制度”，以工资收入为前提的缴费型社保制度不可能在农村中套用，可考虑采取低偿服务方式，由政府和农民各自承担一部分来解决这个问题。在环境保护方面，探索建立农村社区环境养护人人参与机制，比如实施“门前三包”等，依靠农民自身把农村环境卫生、绿化美化等工作做好。在城乡统筹制度框架中，除了社会保障外，教育、医疗方面均衡化的公共服务也是农民迫切需要的，仍需进行新的探索。
第五，建立健全基层自治组织。基层自治组织建设之于农村社区建设有着极为重要的意义。中国的农民长期没有自己的劳动组织（比如工会）、行业组织（比如行业协会）以及各种社会组织，社会组织化程度极不发达。在统筹城乡制度框架下，迫切需要进行更积极的体制改革和制度创新，为城乡社区内各类基层自治组织的发育和成长提供政策支持和法律保护，不断提高农民组织化程度。首先要帮助农民建立各种经济组织，只有农民都有了自己的经济组织，才能参与到建设自己的家园中来；其次要围绕农民的生产、生活需要，培育各类社区民间组织，方便老百姓的日常生活；其三要通过建立公共服务站等形式，积极协助政府做好就业救助、养老助残等公共服务。只有把农民组织起来，才能在组织的框架内更好地承接统筹城乡的政策支持，才能更好地参与市场竞争，也才能更好地建设农村社区这一平台。
第六，加强农村社区文化建设。随着农村大量青壮年劳动力向外转移，农民家庭内部出现了一些新的矛盾。同时，大量弱势群体的聚集上访引发的社会矛盾也日益激烈，再加上长期以来农村基层文化生活匮乏，导致维护农村社会稳定的压力越来越大。解决这些问题，很重要的一个抓手就是强化文化的“软”、“硬”实力，促进“文明乡风”的形成。硬件建设方面，要加强农村文化体育设施比如农家书屋建设，着力打造农村基层“文化圈”，给予农民更多精神方面的关怀。软件建设方面，要利用村级公共服务中心等载体，常年开展家庭美德教育和普法教育，着力营造和谐的社区人文环境，不断提升农村居民的文明素养。如南京江宁区的章村，在农村集体经济股份制改革后，把日常管理工作与年终分红联系起来，出台了相关规定，如规定家庭成员经常争吵、吵架、邻里发生纠纷，扣发当事人全年股金红利分配的50%，家庭不和睦，不履行赡养义务，扣罚夫妻双方当年红利的50%等，使村里闹矛盾的情况大大减少，促进了社区和谐，值得借鉴。
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