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论文编号:050
论文标题:重庆市统筹城乡社会保障体系建设研究
论文作者:徐晓艳
作者单位:重庆市劳动和社会保障局
社会保障是现代社会的基本制度之一，是全面建设小康社会、构建和谐社会的重要内容。社会保障的城乡统筹，是指在社会保障制度的设计和运行中，突破城乡二元结构，从城乡统一整合原则出发，构建覆盖全体城乡居民的社会保障网络。建立城乡统筹的社会保障体系，是我市统筹城乡六大改革内容之一，对于实现重庆市“314”发展总体战略，着力解决好民生问题、构建和谐社会，将起到至关重要的作用。
一、重庆市城乡社会保障体系建设的基本情况
经过近20年的不懈努力，特别是“十五”期间加速发展，我市在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保障体系框架基本形成，城市居民最低生活保障制度全面建立；在农村，以最低生活保障制度为主的社会救助体系正在逐步建立，社会养老保险制度正在积极探索，新型合作医疗改革试点正在加快推进。重庆市以社会保险为核心内容的社会保障体系框架已基本形成，覆盖范围扩大，保障能力增强，为保持全市社会基本稳定，构建和谐重庆，发挥了重要的支撑和保障作用。
（一）城镇社会保障制度和救助制度基本建立。
80年代中期，我市着手对社会保险体制进行改革，
除基本医疗保险划分为35个统筹地区外，重庆市其它各项社会保险基金均实行全市统筹，保障范围逐步扩大。截至2007年6月底，全市参加基本养老保险325.65万人，比去年同期增长5.4％，其中在职职工215.86万人，离退休人员109.79万人；参加基本医疗保险263.40万人，比去年同期增长6.0％，其中在职职工164.37万人，离退休人员99.03万人；参加工伤保险167.25万人，比去年同期增长6.5％；参加失业保险195.84万人，比去年同期增长3.2％；参加生育保险104.50万人，比去年同期增长18.5％。此外，有26个区县（自治县）和市级自收自支事业单位开展了机关事业单位养老保险试点，有参保人员（含离退休人员）15.73万人。2002年，重庆市建立城市居民最低生活保障制度。截至2007年1月底，全市享受城市低保人数达到82.78万人，占全市非农业人口的10.13％，已基本实现了应保尽保。2005年，开始城市医疗救助制度试点，2007年全面建立城市医疗救助制度。
（二）农村社会保障制度和救助制度积极推进。
到2007年6月底，全市有21个区县（自治县）开展了农村社会养老保险试点，有参保人员45万人。目前正在研究制定全市农村社会养老保险指导方案，加大政府投入力度，构建新的农村社会养老保险制度。今年，全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。2003年，我市着手建立农村贫困医疗救助制度，现已在全市推行,对农村五保户、特困户（低保户）和重点抚优对象实行大病医疗救助。2003年，我市开始新型农村合作医疗试点，2007年已覆盖除渝中区外的39个区县，惠及1807.17万农村居民，参合率76.88％。
（三）对建立城乡统筹社会保障制度进行了有益的探索。
农民工作为衔接城市与农村的重要人群，是城乡统筹发展的重点对象。
我市率先建立的城乡居民合作医疗保险制度，在新型农村合作医疗的基础上，实行一个平台、两套标准、城乡统筹、自愿选择的保障模式，对无用人单位的城乡居民医疗保障作出统筹性的制度安排,突破了城乡户口限制，实现了同一制度覆盖城乡居民的重大改革创新，体现了建立城乡统筹社会保障制度的改革思路。
（四）社会保障能力增强，保障水平进一步提高。
社会保险覆盖范围和基金规模逐步扩大，确保了各项社会保险待遇的落实。2006年全市社会保险基金征缴总规模达113.48亿元,比上年增长47.16％，首次突破百亿元大关，2007年6月底社会保险基金征缴总规模已达70.81亿。2006年，我市对基本养老保险、失业保险、工伤保险待遇进行了较大幅度的调整。企业退休人员基本养老金平均每人每月增加170元以上，惠及100万余名企业退休人员，月人均基本养老金为743元，在全国排位上升5位，在西部地区由低于四川省50元变为高于四川省11元；失业保险金发放标准每人每月增加70—75元，惠及近5万失业职工；工伤职工及工亡职工供养亲属定期待遇提高9%，并实行最低保证数；为3.65万名未参加基本养老保险的城镇集体企业大龄人员发放了生活费补贴。2007年再次上调养老金，人均增长50-130元，工伤保险长期待遇增加9％。2003年以来，我市3次提高五保供养标准，全市按经济区域划分最低供养标准分别达到1600元、1400元、1200元。
（五）社会保障基础建设加强，管理服务水平提高。
2002年开始，重庆市加强了社区社会保障工作机构建设，到2007年6月底，全市所有街道和四分之三的镇已建立社区社会保障工作平台，总数达到703个，有近5000人的工作队伍在社区为下岗失业人员、离退休人员等直接提供服务，社区社会化管理工作质量得到明显提高。社会保障信息系统即“金保工程”一期批准投资1.2亿元，到2007年6月底，已初步建成覆盖主城9区的社会保障信息系统和辐射全市40个区县（自治县）的养老保险信息网，并开始试发行第一期社会保障卡。
二、现行社会保障体系建设中不适应城乡统筹要求的主要问题及原因、障碍分析
重庆成为国家城乡统筹综合改革试验区，为建设统筹城乡的社会保障体系既提供了前所未有的重大历史机遇。同时重庆大城市带大农村、老工业基地、三峡库区产业空虚等特殊市情客观存在，由此带来的问题尚需解决；据统计，目前我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10%，预计到2030年我国老龄化将达到高峰，同时根据我市城乡统筹城镇化进度，到2020年将至少有1000万农村人口成为城市居民，受城镇化进度加快和人口老龄化的影响，社会养老和医疗的压力将达到空前的程度，统筹城乡的社会保障体系建设面临着巨大的压力和挑战；随着我市对外贸易额度的加大，经济全球化、WTO 成员国 “绿色壁垒”规则的运用对建立健全社会保障制度的要求将更为紧迫。虽然我市社会保障体系建设取得了一定的成绩，但与构建统筹城乡的社会保障体系、满足人民群众日益增长的社会保障需求相比，矛盾仍十分突出。
（一）制度层面的问题
现行社会保障制度建设主要侧重于城镇，涉及农民、农村的大部分重要制度尚未建立，同时城镇社会保障制度也尚待进一步完善，表现在以下方面：
1、城镇职工社会保障制度需要解决困难群体、制度外群体的保障问题。一是涉军群体、企业退休教师及非义务教育人员、原厂长经理退休人员、老集体及“五.七厂组”已退休人员等特殊人群，因已超过退休年龄不能参保，其利益诉求频繁，已成为当前社会不稳定因素。二是要破未破、要关未关的困难企业，因企业无参保缴费能力，职工社会保险问题得不到解决。三是城镇纯居民参加养老、医疗保险的渠道不畅通，需要做出制度性的安排。
2、涉及农民、农村的社会保障制度尚待建立健全。
一是农民工社会保险制度需要进一步完善。我市已出台农民工养老、大病医疗保险办法，目前还应着重推进建筑等工伤高发行业参加工伤保险。据统计，2006年我市建筑施工企业119.12万从业人员中有农民工99万人，其中本市农民工80万人，外地入渝农民工19万人。建筑施工行业是工伤事故高发行业，但目前建筑施工企业的工伤保险参保人数仅为8.47万人，其中农民工参保人数只有5.79万人。目前，北京、河北、湖北等省市都出台了按建筑施工项目参加工伤保险的办法，有效解决了建筑行业工伤保险问题。此外，还需要研究无用人单位农民工的社会保险问题及农民工的生育、失业保险问题。
二是征地农转非人员社会保险制度急待建立。全市已征地农民 万，其中已转非76万，根据市国土房管局预测，今后每年还将新增征地农转非人员8万人。征地农转非人员保险制度建设的难点在于如何解决76万已征地农转非人员的社会保险问题，虽然其中约14万人领取储蓄性养老保险待遇，但政府投入大而保障水平太低，每年政府投入的利差补贴约1亿元，参保农民每月领取几十、上百元，难以起到有效的保障作用。这部分人员在征地时未预留社会保险资金，个人资金不足，需要政府财政予以支持。目前上海市、成都市已通过政府一次性投入，妥善解决了已征地农转非人员参加养老保险的问题。
三是农村养老保险停滞不前。我市农村养老保险缺乏统一的制度安排，农村社会养老保险虽然已试点10多年，但目前试点区县仍沿用原四川省的老办法，基金筹集困难，保障水平太低，部分参保农民每月只能领取8、9元钱，大部分试点区县现在已基本停办新的业务，有4个区县（江北、巴南、北碚、酉阳）先后自行退保。
（二）体制层面存在的问题
1、社会保障管理体制不顺、部门职能交叉。以医疗保险为例，城镇职工基本医疗保险由劳动保障部门负责，离休干部、二等乙级以上特殊人群的医疗保险、农民的医疗保险由卫生部门负责，医疗救助由民政部门负责；同为离休人员，市级部门的离休干部由市卫生局负责、各区级部门的离休干部由当地劳动保障部门负责。同样，机关事业单位养老保险中参保管理、待遇支付都在劳动保障局，而参保人员的退休审批、病退鉴定等工作却在人事部门。职能交叉，造成效率不高，浪费有限的管理资源，给工作的开展带来一定影响。
2、社会保险经办机构建设不能适应社会保障事业发展需要。近年来社会保障事业快速发展，保障范围不断扩大，各社会保险经办机构超负荷运转。以我市市级医疗保险经办机构为例，其人均服务对象为11000人，远远超出全国人均约5000人的服务量（同为西部地区的云南省、陕西省医疗保险经办机构人均管理服务量分别为1916人、3102人）。建立城乡统筹的社会保障体系，实现社会保险全覆盖，意味着社会保障服务对象将数倍、甚至十多倍地增加，对目前已不堪重负的社会保障管理服务系统是极大的考验。
3、社会保障政策之间衔接不紧。一是医疗卫生药品三项改革不同步。目前，我市城镇职工基本医疗保险体系已基本建立，而医疗卫生体制中的医院产权体制、利益分配机制、资源配置机制和药品流通体制中的药品价格体制、药品监管体制改革明显滞后，“三改”不同步，无法有效控制医疗费用的增长，尤其药品价格虚高、医生吃药品回扣、过度医疗检查等，容易产生“看病难、看病贵”。二是低保政策与促进就业政策不完全配套。我市低保对象中，劳动年龄段内的人员一直高于50%以上。2006年市我市出台了就业补贴促进城市居民最低生活保障人员就业再就业的有关政策，在全市推动此项工作。但由于低保对象除了生活救助外，还有医疗、子女入学、廉租房等近10余项优惠政策，“低保证”与就业收入相比含金量高。低保对象的工作愿望不高，客观上造成了“养懒人”。
（三）机制层面存在的问题
1、社会保险扩面阻力大，应参保人员参保率低。城镇职工基本养老保险和失业保险制度均已建立20年，参保职工难有大的突破。2006年底，我市非公有制经济从业人员比重已达到77%左右，但参加基本养老保险的非公有制经济职工仅占全部参保人员的20%多。问题的原因除社会保险征缴缺乏强制力之外，部分地方的领导不重视社会保障工作，未能正确处理经济发展与解决民生、促进社会和谐的关系是重要的因素。
2、公共财政对社会保险投入不够，基金总量不足。目前财政对社会保险的投入仅限于养老保险一个险种。据统计，2006年我市养老保险基金收入108.63亿元，其中基金征缴收入79.46亿元，中央财政投入23.47亿，市级财政投入3.46亿元，区县财政投入0.03亿元。市级财政投入仅占全市当年财政对社会保障投入52.61亿元的6.58％，仅占全年财政收入529.46亿元的0.65％。其余各险种自求平衡、基金总量严重不足，抵抗风险能力低。城镇职工医疗保险既没有财政投入，又要承担重庆近100万离退休人员的医疗费用，历史负担重，是造成目前医疗保险缴费基数高、待遇水平低的重要原因。
三峡库区因大批淹没企业关闭破产，其社会保障问题尤为突出。企业关闭破产一方面造成应参保人员流失，另一方面按政策对职工实行提前退休，社会保险基金受到减收和增支的双重挤压，基金缺口加大。据统计，从2000年到2005年底，库区15个区县参加基本养老保险并缴费的人数从47.84万人减少到39.48万人，而同期退休人员由15.06万人增加到24.48万人，年支付养老金总额由8.48亿元增加到15.30亿元，增长80.42％。2005年，15个区县基本养老保险基金扣除财政补贴后，当年收支相抵缺口3.21亿元。这其中还要考虑近几年破产、关闭和改制企业集中补缴历年欠缴的社会保险费，造成保险费短期超收。随着大规模破产、关闭和改制工作基本结束，补收欠费减少，基金缺口还会进一步增大。
3、保障水平偏低，不同群体的待遇水平差距过大。由于长期以来我市职工工资水平较低，加上错失了两次调整待遇的机会，我市企业退休人员养老保险待遇水平一直偏低，经过去年较大幅度的调整，排位虽有所前移，但仍然处于低位，2006年调待后在全国处于第22位，在西部地区处于倒数第3位。有1万多名参加农村社会养老保险的人员已开始领取养老待遇，但每月只有几元钱的养老金，无法达到应有的保障作用。另外，企业退休人员与机关事业单位退休人员之间、企业退休人员内部早退休与晚退休人员之间的待遇差距过大，已成为影响社会稳定的重要因素。
4、社会保障信息化没有实现资源共享。我市社会保障基础工作信息化程度低，除养老保险、医疗保险外，其他基本尚未实行信息化管理，更谈不上各项社保政策涉及对象基础信息的整合。以低保为例，对低保家庭收入的核实，涉及其它两条保障线和相关就业、报酬等信息，但目前未能很好地实现信息资源共享，低保对象领取失业保险金、养老保险金、工资收入、征地补偿等情况不明。
三、城乡统筹社会保障制度建设目标
（一）总体思路
我市构建统筹城乡的社会保障体系的总体思路是：以科学发展观为指导，着眼于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，实现社会保障工作重心由城镇为主向城乡统筹转变、改革着眼点由效率优先向兼顾公平转变，破除城乡户口限制、职工身份限制，根据城乡居民不同的社会保障需求和经济承受能力，对城乡居民的社会保障作出制度性安排，建立健全广覆盖、多层次、便参保、易转移的社会保险制度和保障体系，建立以社会保险为主体、以社会救助为基础、以商业保险为补充的社会保障体系，实现社会保障制度全覆盖。
（二）发展目标
第一阶段（到2012年），重点突破，成功破题。按照先易后难、力求突破、循序渐进的思路，以弥补政策空白为重点，以农民工社会保险为重要突破口，探索建立征地农转非人员社会保险制度、农村社会养老保险制度和城乡居民合作医疗保险制度，着力解决各项社会保险制度之间的衔接配套和转移接续问题，统筹城乡社会保障制度设计和改革实践取得突破性进展，创造出成功的经验。
第二阶段（到2020年），全面推进，完善机制。按照消除空白、上档升级、全面展开的思路，根据城乡居民不同的社会保障需求和经济承受能力，建立广覆盖、多层次、便参保、易转移的统筹城乡社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，逐步缩小同类保障水平的差距，鼓励和引导农村居民弃土离乡，向城镇居民转化。理顺社会保障管理体制，建立社会保障事业发展促进机制，形成在全国具有示范意义的统筹城乡社会保障发展新模式。
1、养老保险
2012年前，重点做好农民工养老保险制度的推行，制定征地农转非人员养老保险办法、农村社会养老保险试点指导意见、未参保城镇超龄职工的养老保险政策、事业单位养老保险制度改革试点方案并组织实施；进一步完善城镇职工基本养老保险制度，扩大覆盖面；研究养老保险制度之间的转移衔接问题，构建多层次的养老保险制度体系；探索建立基本养老金正常调整机制，提高保障水平。到2012年，农民工养老保险参保人数达到165万人，农村社会养老保险覆盖全市应参保人员20％以上。到2020年，实现“全面推进，全员保障”。基本实现城乡养老保险应保尽保，进一步提高养老保险保障水平，逐步缩小城乡待遇差距。
2、医疗、工伤、生育保险
2012年前，建立城乡居民合作医疗保险制度，在试点的基础上，实现新型农村合作医疗与城乡居民合作医疗保险的整合，城乡居民医疗保险制度全覆盖；提高城镇职工基本医疗保险统筹层次，逐步建立全市统筹的基本医疗保险制度。以建筑、餐饮等行业为突破口，扩大工伤保险覆盖面，积极探索将老工伤人员工伤保险长期待遇纳入工伤保险统筹基金支付，建立“预防为先、赔偿为主、注重康复”的工伤保险制度，逐步实现医疗、工伤、生育保险的整合管理。到2012年，全市职工（含农民工）医疗保险粗暴覆盖率和城乡居民合作医疗保险参保覆盖率达到80％。到2020年，基本实现城镇职工基本医疗保险和城乡居民合作医疗保险全覆盖，保障水平逐步提高。
3、失业保险
进一步完善失业保险制度，解决失业保险权利义务不对等的问题，逐步提高待遇水平，增强制度吸引力。探索调整农民工享受失业保险的待遇项目和标准，增强失业保险促进就业的功能。到2012年，失业保险参保率达到80％。到2020年，基本实现应保尽保。
4、社会救助
针对城乡低保、农村五保、灾民、优抚对象和生活无着的流浪乞讨人员等救助对象，以完善灾害救助、社会救助和社会互助三大救助系统为重点，到2010年，在全市基本建立起以基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任明确、社会广泛参与，与我市经济社会发展水平相适应的多层次、全覆盖、互补性的新型社会救助体系，适时提高救助标准，形成正常增长机制。
5、商业保险
大力发展商业养老、健康和意外保险，充分发挥商业保险在完善城乡社会保障体系中的重要作用，鼓励商业保险机构积极参与企业年金业务；探索建立与基本医疗保险相衔接的补充医疗保险制度，鼓励商业保险机构参与新型农村合作医疗补充保险、城乡居民合作医疗保险、城镇职工补充医疗保险、孕产妇新生儿保险等业务，探索商业保险参与公务员补充医疗保险；积极探索并逐步推广农村外出务工原意外伤害综合保险计划，鼓励商业保险机构开展高危行业、高危高位职工意外伤害保险，作为工伤保险的补充。
四、健全城乡统筹社会保障体系的制度研究
（一）养老保险制度
以农民工养老保险制度为突破口，建立以城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、农民工养老保险、农村社会养老保险为主体，多层次、相互衔接转移的城乡居民养老保险体系，解决好征地农转非人员养老保险问题。着重抓好以下制度建设：
1、完善城镇职工基本养老保险制度，妥善解决城镇困难群体、制度外群体养老保险问题。一是突破年龄限制，以研究城镇未参保人员养老保险问题为切入点，按照不同年龄一次性补缴一定年限费用，享受养老保险待遇，解决原未参保城镇集体企业职工、下乡返城未安排工作知青等城镇老龄居民参加养老保险的历史遗留问题。二是突破用人单位性质限制，认真研究解决乡镇企业职工、社会团体、民办非企业单位和其他组织工作人员参加养老保险的问题。
2、贯彻落实农民工养老保险制度，以此为突破口，搭建统筹城乡社会保障制度衔接通道。农民工养老保险坚持低门槛、便参保、广覆盖、易流动的原则,保险费由用人单位和农民工共同缴纳，大部分记入农民工个人账户。农民工养老保险基金实行全市统筹，农民工可以在全市范围内流动就业和参保。农民工离开原单位后，重新在本市其他单位就业的，只转移养老保险关系，不转移基金；到本市外就业的，其个人账户资金由社会保险经办机构暂予保管，并按规定计算利息，同时积极向国家建议尽快建立农民工等流动就业人员社会保险关系和基金跨省转移办法，待国家确定跨省转移办法后，按规定执行。进一步明确各级政府对农民工养老保险基金的补助办法，提高农民工养老待遇水平。研究放开城镇灵活就业人员参加养老保险办法的户口限制，设定不同缴费档次，解决农民工在城镇接续养老保险的问题，鼓励包括无用人单位的农民工在内的城乡灵活就业人员参加养老保险，为今后养老进行投入。
3、解决征地农转非人员养老保险问题，促进其再就业。着力解决社会保险资金来源，采取分段社会保险和城乡救助体系相结合的模式，解决征地农转非人员养老保险问题，已征地农转非人员养老保险资金由个人和政府共同承担，新征地农转非人员养老保险资金由征地部门从土地补偿费和安置补助费一次性划入，划入不足部分由财政补足。老龄段人员按照不同年龄一次性补缴一定年限费用，享受养老保险待遇；劳动年龄段人员分年龄段一次性补缴一定年限的养老保险费，纳入城镇职工基本养老保险范围，在用人单位实现就业后，随单位参加社会保险，未实现就业的，以灵活就业人员身份参加，缴费年限按规定接续；未到劳动年龄段的人员一次性发给征地安置补助费。对劳动年龄段的征地农转非人员，加强职业技能培训，制定和落实各项优惠政策，促进其就业再就业。未到劳动年龄段的人员参照“五类”人员补贴办法，免费就读中职学校。将符合条件的征地农转非人员纳入社会救助范围。
4、积极研究与经济社会发展水平相适应的农村社会养老保险制度，实现城乡社会保障制度的平稳衔接。研究制定全市农村社会养老保险制度的总体方案和指导意见，“十一五”期间在有条件的区县和地区启动试点工作，总结经验后予以完善，逐步推行。农村社会养老保险费由个人缴纳、集体补助、政府补贴，加大政府扶持力度，形成“三个一点”的筹资机制。缴费方式由固定标准改为按当地农村居民人均纯收入的一定比例计缴，保障农村居民年老后的基本生活。农村社会养老保险暂实行区县统筹，并可以执行多个缴费标准，由农民根据自身经济承受能力自愿选择。
5、建立城乡统筹养老保险关系和基金转移衔接机制。以城镇职工基本养老保险缴费年限为尺度，以个人账户为核心，制定不同养老保险制度之间的基金转移和待遇计算办法，实现各项养老保险制度之间可高可低、可进可出、自由转移的衔接机制，促进劳动力在城乡之间的正常流动。
（二）医疗保险制度
建立以城镇职工基本医疗保险、农民工大病医疗保险、城乡居民合作医疗保险为主体、多层次、相互衔接转移的城乡居民医疗保障体系。
1、完善城镇职工基本医疗保险体系。一是积极筹措资金，解决困难企业职工、原未参保城镇集体企业职工和无单位退休人员参加医疗保险问题。二是逐步提高统筹层次，将目前实行区县统筹的城镇职工基本医疗保险纳入市级统筹，增强保障能力。三是研究取消职工医疗保险个人账户，合并大额医疗保险，扩大基本医疗保险的支付范围和限额，减轻参保单位缴费负担。
2、建立完善农民工大病医疗保险制度。坚持低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主的原则。针对农民工流动性大、收入水平低的特点，只建统筹基金，不建个人账户，着重保当期住院医疗。农民工大病医疗保险与城镇职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险相互衔接，保险关系和待遇能够转移接续。
3、建立城乡居民合作医疗保险制度。按照“共建一个平台，运行两套标准，实行城乡统筹，均衡公共服务”的模式，建立城乡居民合作医疗保险制度，设立专门的城乡居民合作医疗中心进行管理，将城镇职工基本医疗保险制度外的学生、少年儿童和其他非从业城乡居民纳入保障范围，解决城乡居民的医疗保障问题。依托新型农村合作医疗平台，增加模块、完善功能，满足城乡居民医疗保险需要；设立多个不同筹资标准，并可以转移，由城乡参保家庭自主选择参保；所有参保人员享受相同的公共服务。建立财政补助机制，在对参保人员普遍补助的基础上，对参保困难城乡居民再给予一定的缴费补助，确保应保尽保。在医疗保险支付的基础上，将符合条件的人群纳入城乡医疗救助范围，使城乡贫困人群享有公平的基本医疗服务。
4、建立城乡统筹医疗保险关系和基金转移衔接机制。以缴费年限折算为核心,建立城镇职工基本医疗保险、农民工大病医疗保险、城乡居民合作医疗保险制度之间转移衔接的畅通渠道。
（三）以完善制度为重点，积极推进失业、工伤、生育保险制度改革，扩大参保覆盖面
1、进一步发挥失业保险对再就业的促进作用，研究提高生育保险待遇标准，解决失业、生育保险权利义务不对等的问题，增强制度吸引力。
2、将工伤、生育保险扩大到机关事业单位，将符合领取工伤保险长期待遇的老工伤纳入工伤保险统筹基金支付，逐步建立“预防为先、赔偿为主、注重康复”的工伤保险制度。
3、积极推进农民工工伤保险制度建设，充分发挥失业保险对农民工就业援助功能，发挥商业保险的补充作用。一是重点研究制定建筑施工企业参加工伤保险的办法。针对建筑施工企业使用农民工的特点，拟对建筑施工企业实行按施工项目参保，按工程总造价的一定比例缴费，凡参与该工程工作的农民工都是参保对象，按规定享受工伤保险待遇，并将参加工伤保险作为取得安全生产许可证的必备条件之一，以促使用人单位参保。对从事高危作业的人员，企业可以在参加工伤保险的基础上另外购买人身意外伤害保险作为补充。二是研究对餐饮行业以定额、定员、定保期的“三定”方式参加工伤保险的政策，以解决餐饮行业农民工较多、人员流动性大，不便于参保缴费的问题。三是研究制定领取一次性生活补助的农民工住院医疗费补助和职业培训补贴办法，促进农民工在城镇再次就业。四是在有条件的区县开展外出务工农民商业保险业务。
（四）完善城乡社会救助制度
一是制度覆盖城乡。在城乡形成以生活救助为基础，以教育、医疗、住房、就业、司法救助等为辅助的新型社会救助体系，确保城乡最低生活保障和社会救助实现全覆盖，做到应保尽保。二是标准城乡有别。根据经济社会发展水平适时提高城乡低保和救助救济水平。三是突出就业导向。社会救助是解决民生问题，确保对象的生存权。就业是民生之本，只有最大限度地促进社会救助对象实现就业，才能从根本上保障其生存权。因此在完善相关制度时应突出强调劳动年龄段内人员的就业义务。四是体现分类救助。社会救助既要体现对特殊困难人群的特殊关照，即做“加法”，同时也应该体现对一些群体，尤其是有劳动能力人群促进其通过劳动服务社会，增加收入的政策导向，可以在统一标准的基础上，适当做“减法”。体现政策“必保”、“适当保”、“不保”的全尺度覆盖，增强合理性。加强对农民工的保障，农民工转为城镇户籍后，符合城镇低保条件的，享受城镇低保；回到农村后，符合农村低保条件的，享受农村低保。五是关注边缘人群。现有政策之间的相互衔接，特别要注意对“边缘人群”以及救助对象不再享受一项社会救助制度时其他补充救助制度待遇的平滑过渡。进一步完善和落实低保与再就业联动的机制，探索逐步将与低保挂钩的其他社会救助政策与低保分离，使不是低保对象的其他低收入群体也能够享受到相应的社会救助政策。对“边缘人群”生活救助以外的其他救助要根据其实际需求逐步加以覆盖。
五、健全城乡统筹社会保障体系的体制研究
（一）深化社会保障行政管理体制改革，整合社会保障管理资源
1、进行养老、医疗保险管理体制调整。一是逐步将城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、农民工养老保险、农村社会养老保险业务统一到市社会保险局，实现养老保险管理体制调整。二是逐步实现医疗、生育、工伤三大保险的管理整合。
2、完善五大社会保险“五个统一”。按照归并业务、简化程序、统一信息、提高效率、方便群众的原则，对社会保险资源进行整合利用，逐步实现社会保险工作“五个统一”的目标，即统一社会保险缴费基数、统一社会保险登记申报程序、统一社会保险登记申报窗口、统一社会保险数据管理、统一规范社会保险政策。
3、加强经办机构能力建设，提高管理服务效能。一是按照城乡统筹社会保障工作进度的需要，适当增设管理机构，增加管理服务人员，并提供经费保障。二是通过进一步完善管理制度，加强人员培训，制定技术标准，规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理，提升管理服务水平，为服务对象提供优质服务，切实促进我市经办机构基础设施建设水平的提升。三是理顺社会保险管理体系，归并其他部门的社会保险职能，实现社会保险归口管理，保证政令畅通、节约行政管理资源成本，避免因政出多门，同类人群同类社会保险政策不一导致的社会不稳定因素。
（二）加快推进医药卫生体制改革
医疗、医保和医药是社会医疗保障体系中三个组成部分，只有三个方面协调运作，才能保障整个医疗系统正常地提供基本医疗服务，维护人民群众的健康。医疗、医保和医药在医疗系统中的定位和相互之间的密切关系，决定了三项改革必须联动，齐头并进。
1、制定对定点医疗机构的高效、公平并可持续发展的协议管理模式。转变医疗保险经办机构在医、保、患三者之间的角色定位，加强协调管理，进一步建立完善定点医疗机构和药店退出机制，增强医疗保险经办机构协助患者与医疗机构的谈判力度，努力促进相对平等医、患关系的建立。
2、促进医疗保险进社区（乡村），引导参保人建立合理的医疗消费理念。目前，我市城镇职工基本医疗保险市级统筹次均住院费用高达6800余元，统筹基金支付中超过60%的部分流向了三级医院。针对这一情况，需要在“优质、便捷、价廉”的原则下，大力促进医疗保险进社区（乡村）。完善对社区（乡村）卫生服务机构的功能要求和社区（乡村）卫生服务财政补助政策，制定基层社区（乡村）卫生机构、二级医院、三级医院逐级递减的医保报帐比例，促使病人合理分流，逐步形成社区卫生服务机构首诊制和双向转诊制。
3、着力推进药品管理体制改革。以基本医疗保障药物目录为基础，通过公开招标药品和卫生材料生产企业，实行定点生产，简化包装，降低成本。完善药品定价政策，定点生产的基本药品实行政府统一定价。药品配送企业可通过公开招标确定。所有基本医疗保障定点医疗机构的基本药物实行统一配送，统一零售价格。
六、健全城乡统筹社会保障体系的机制研究
（一）积极推进三大平台建设
1、社区社会保障服务平台建设。随着城乡统筹社会保障制度的全面建立，覆盖范围将涉及全体城乡居民。为满足广大城乡居民社会保障需求，社会保障管理服务的重心要下沉，重点加强街道（乡镇）、社区（村）服务平台建设。2012年前在全市所有镇、乡建立社会保障工作机构，在全市所有工作任务重的社区和村建立社会保障服务站，配备专兼职社会保障员，在未建站的社区和村设立专兼职社会保障员，逐步将社会保险参保、缴费、待遇支付、各项社会救助政策的落实及咨询服务等基础工作转移到基层服务平台。
2、社会保障信息服务平台建设。加快社会保障信息系统建设，尽快完成“金保工程”主体建设任务，建成覆盖市、区县、街道（乡镇）、社区网络系统，为保障对象提供全程化信息服务，实现记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生，实现就业与社会保障、社会救助之间的信息互通共享。利用社区社会保障服务平台，全面搜集城乡单位和个人、家庭的就业和社会保障信息，为搭建社会保障信息系统服务平台提供基础数据。
3、监督检查和权益保障平台建设。以开发公益性就业岗位形式，在社区社会保障服务平台设立劳动保障监察协管员、劳动争议调解员，为建设职工权益保障服务平台打下基础。以街道（镇）为单位划分劳动保障监察网格，建立企业劳动保障信息数据库和企业劳动用工电子档案，加强劳动保障监察“两网化”建设，改变监察方式，提高监察办案的效率，督促用人单位参加社会保险，保障参保人的合法权益。
（二）大力推动四大机制建设
1、公共财政正常投入机制。建立健全社会保险制度、保障群众基本生活是政府责任，在多渠道筹集社会保障基金的基础上，财政投入是建立社会保险制度的重要来源。目前我国正处于人口红利期，预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，同时根据我市城乡统筹城镇化进度，到2020年将至少有1000万农村人口成为城市居民，社会养老压力将达到空前程度，医疗费用也随之大大加重。通过财政适当投入鼓励城乡居民为自己今后养老、医疗进行投入，对于减轻政府养老负担、保障社会稳定所起的作用不言而喻。各级政府应按照统筹城乡发展、建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入，投入资金按照一定比例增长，特别注意对农村社会保险和其他低收入群体参保缴费的扶持。
建议由中央财政每年安排专项资金，建立库区社会保险专项基金，用于对库区关闭破产和搬迁企业的失业职工，以及其他移民失业人员，实行社会保险补助。对库区关闭破产企业的“4050”失业人员，由专项基金代缴基本养老保险费和基本医疗保险费，直到达到法定退休年龄办理退休；对属于移民身份的其他失业人员，无论是自谋职业，还是被用人单位招用，其应由单位承担的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，由专项基金给予补助，应由个人承担的部分由个人缴纳；用人单位招用这部分人员，可以不缴纳社会保险费，或者先缴后退。
2、社会保险多渠道筹资机制。通过变现部分国有资产、国有股权转让等方式，建立老工业基地社会保险补助基金，资助老职工、离退休人员较多的用人单位和无单位退休人员参保缴费，逐步化解国有企业、城镇集体企业的社会保险债务负担，做实基本养老保险个人账户。探索发行社会保险彩票，募集资金，对低收入群体参加社会保险进行补助。土地是农村居民最重要的保障资源，要结合土地经营权流转制度改革和户籍制度改革，探索“土地换社保”的实现方式和途径，促使在城镇稳定就业和定居的农民工转为城镇居民。探索社会保险基金保值增值的有效途径和办法，使社会保障与经济发展实现良性互动。在做大社会保险基金规模的基础上，建立社会保险待遇正常增长机制，进一步提高社会保险保障水平，着重解决我市企业退休人员养老保险待遇偏低的问题。
3、社会保险征缴考核奖惩机制。一是明确政府在社会保险制度建立和扩面征缴工作中的责任和任务，加大对各级政府的社会保险征缴考核力度。推动城乡统筹社会保障制度的建立健全是各级政府的重要职责，也是各级政府的一项政治任务。各级政府必须把社会保险工作摆在更加突出的工作位置，加大对社会保险工作的投入，将其作为改善民生、创造和谐社会的重要任务加以完成，积极解决社会保险这一人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
二是综合采取各种措施，提高社会保险参保率。通过地方立法，强化用人单位参加社会保险的责任，增大用人单位应参保不参保及漏缴少缴社会保险费的风险；加大社会保险费征收、社会保险经办机构督查及劳动保障监察力度，促使用人单位依法及时履行参保义务，维护职工的社会保险权益；加快社会信用体系建设，将社会保险参保缴费情况作为用人单位信用评级的重要指标，在评优评强时，实行社会保险一票否决制。目前要将非公有制经济和建筑行业企业作为社会保险扩面的重点，提高用人单位参保率。
4、社会保险待遇正常增长机制。拓宽筹资渠道，争取中央政策支持，在达到全国养老金平均水平的基础上，逐步建立不低于全国养老金平均水平的企业退休人员基本养老金的正常增长机制，以体现“加快”和“率先”的要求。完善“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制，缩小企业退休人员之间、企业与事业单位退休人员之间的待遇差距，从整体上不断提高养老金的总体水平。随着经济发展和基金规模的不断扩大，进一步提高其他各项社会保险待遇水平，构建社会保险待遇增长调整的长效机制。
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