潮涌神州[观点版]——城市规划篇
高标准宽视野规划城市
本报记者 胡顺涛
【专家介绍】
赵中枢 中国城市规划设计研究院教授级高级规划师
于 立 英国卡迪夫大学规划和研究国际中心主任，英国皇家城市规划师学会会员
核心提示
◎欲借“314”总体部署阔步走向世界的重庆，如何通过城市规划保驾护航，成就国际化大都市的梦想？
◎处理好山城、江城与城市开发建设的关系，特别是建筑的形态、布局、层高、密度等，是体现重庆特色，比肩国际化都市形象的重中之重。
◎清除规划执行中的寻租空间是关键，重庆可以在全国先行先试，对违反规划的进行不同程度分类，提出具体标准，并制定对应的处理办法。
规划护航 点燃梦想
——要将重庆打造成一个国际化大都市，整个规划就应该围绕着这个目标进行，在城市形态、城市景观、建筑风格上有更高的标准和视野。
重庆日报：按照胡锦涛总书记对重庆的“314”总体部署，重庆正致力于打造长江上游的经济中心、西部地区重要的增长极、城乡统筹的直辖市。那么，对于这个城市发展目标和城市梦想，重庆如何通过规划来实现？
于立：在我看来，这是中央政府在改革开放30年之际，有意在上海和深圳之外将重庆建设成另一个国际化大都市，带动整个中西部地区发展的强烈信号。那么，重庆既然要打造成一个国际级城市，整个规划就应该围绕着这个目标进行，在城市形态、城市景观、建筑风格上有更高的标准和视野。
赵中枢：我赞同这一观点。从城市规划的角度来看，这个发展目标具有非常重要的战略意义，也很有重庆特色。如果把重庆比作一条龙的龙头，这条龙需要通过腹地积蓄养分和能量，还要通过长江水道，奔向海洋，连通世界，展示自己。
所以，在城市空间规划上，如果能以长江水道为一个主轴，辅高速公路、铁路以及航空，通过交通线路，强化主城的辐射功能，带动区县发展，把重庆建成国际化大都市的梦想将指日可待。
重庆日报：按照国际化都市的标准以及重庆自身的特色优势来考量，在你们看来，目前，重庆的城市形象还有哪些不足？
赵中枢：城市形象是在城市地形地貌的基础上，通过一定的建筑形式反映出来的，也包括社会人文方面的内容。我曾到重庆做过专门调研，总体感觉是，重庆高层建筑过多，有点像香港，但是又没有香港那么有特色。应该说，重庆有优于香港的山地高差，可山水特色没有很好地显露出来，局部还被破坏了，实在有点可惜。
重庆日报：高楼是城市的象征，一座高楼可以催生一个中心，但当我们渐渐淹没在如出一辙的高楼大厦之间的时候，高楼却又成了一个有争议的城市命题。
于立：国际化大都市不一定就是高楼大厦，不一定到处都是摩天大楼。放眼全球，拿英国伦敦和法国巴黎这两座国际大都市来说，它们也需要摩天大楼这样的城市地标，但建得不多。这两个国际大都市最突出的特点，是深厚的文化和历史氛围。即使是美国纽约，摩天大楼也主要集中在曼哈顿区。
重庆日报：按照国际化大都市的标准，重庆应建什么样的高楼？
于立：重庆是一个人多地少的城市，高密度建设是需要的，但应当采取集中和集聚建设的方式，不应当遍地开花。摩天大楼多了会破坏城市形象，造成重庆城市天际线的混乱。
在城市规划建设中，重庆应该铭记，具有高楼大厦的城市到处都有，但是具有山水之城的城市，在这个世界上仅你们一个。重庆不应该追寻其他城市的发展模式，在城市建设中丢失自己的特色和优势，成为一个没有特色的城市。可以说，如果没了特色，重庆对外来者的吸引力自然就小，要打造成一个汇集人气的国际化大都市就有难度。
下一步，处理好重庆作为山城和江城，与城市开发建设的关系，特别是建筑的形态、布局、层高、密度等，是体现重庆特色的重中之重。
超越自我 协调规划
——按宜居重庆、畅通重庆、森林重庆等目标的内在要求，重庆在新一轮的城市规划中，必须超越传统的物质形态规划，实现经济、生态与人文相结合的城市规划
重庆日报：作为建设一个开放的国际化大都市的抓手，重庆正在致力于打造宜居重庆、畅通重庆、森林重庆、平安重庆、健康重庆。在城市规划中，如何体现这些目标并为其服务？
于立：对于这样类似的目标，连西方发达国家也是在走完工业化道路后才提出的，重庆尚处于工业化初期，就有如此宏大的追求着实令人震撼。同时，对城市规划也带来了极大的考验，重庆必须加速与西方发达国家的规划标准接轨。
我认为，现在来考察西方国家城市规划的变革，对重庆城市规划很有启示。它们先后经过了三个阶段：第一个阶段是物质形态规划，即以建筑、土地和工程为主要内容的规划；第二个阶段是在认识到物质形态的规划无法解决城乡发展所面临的问题时，强调对社会和经济的研究，形成以社会、经济和政治为主要内容的规划方式；第三个阶段是目前的阶段，即以社会、经济、生态和政治为主体，结合具体的、控制性的规划，也称为“空间规划”。这个“空间规划”的理念与我们国内规划界所提出的“空间规划”有不同的含义，它是一种社会经济发展与生态保护以及空间形态相结合的规划形式。
目前，中国很多地方的规划仍然处在西方国家的第一阶段，开始出现往第二阶段迈进的状况，重庆应当敢于超越直接进入第三阶段。换句话说，重庆在新一轮的城市规划中必须体现经济、生态与人文的结合，因为宜居城市、畅通城市、森林城市等概念有这样的内在要求。
重庆日报：具体如何操作？
于立：6月底，我曾参加过重庆在河北举行的《两江四岸滨江地区总体战略规划和城市设计框架》专家咨询会。我认为，这个规划思路和方法，已经提供了一个很好的现实范本。
为什么这样说，因为这个规划一方面敢于直面过去的问题，从国际视野寻找自己的差距，另外又能够走出去邀请世界最知名公司操刀，融入了其他发达国家先进的理念和思路，最难得的是，其规划内容紧紧围绕公共空间进行，做到了以人为本。
赵中枢：在我看来，重庆提出的这些目标或者说是今后要打造的城市名片，可以在历史文化名城的基础上实现，因为除了拥有独特的山水自然特色外，重庆首先是一座国家级的历史文化名城，这给城市规划留下了足够的空间。
具体来讲，在重庆悠久丰厚的历史文化中，少不了陪都文化。从目前的情况看，对这个内涵丰富、感召力强的陪都文化遗产，重庆还没有合理规划和科学利用。如果重庆在城市规划中把历史文化这个名片经营好了，将更容易实现自己的城市梦想。要知道，历史文化名城是城市含金量最高的名片。
重庆日报：在历史文化名城的规划建设方面，有成功经验吗？
赵中枢：南京对民国建筑、历史保护的一些规划建设做法，江苏南通对民族工业历史挖掘、建筑保护的规划实践，对重庆有一定的借鉴意义。未来，两岸交流合作将越来越紧密，这对于重庆借陪都文化进行城市营销，是一个难得的契机。我认为，当务之急，重庆需要在城市规划中增加这方面的专项规划。
健全制度保障 清除寻租空间
——城市规划需要社会各利益主体的共同努力，通过政府政策的引导，公众的参与，让规划成为每个团体、每个人自己的规划和目标
重庆日报：不少专家认为，很多城市在规划建设中陷入了一个怪圈，一开始，往往不缺乏好的思路和规划，但到具体实施的时候却走了样，这是为什么？
赵中枢：城市规划说到底是公共政策，所谓好的规划就是各方利益照顾得较好、比较好实施的规划。之所以在实施过程中，出现了不少人为走样的现象，问题出在政策不配套、实施决策过程中不够民主、法规监督机制不够健全等。其背后深层次的原因也是多方面的，比如市场机制和公众利益的矛盾，不同利益集团对政府决策造成的不同权重的决策压力等。
于立：的确，在实施过程中不走样的规划不多。由于城市规划面对的是未来发展和多种选择的各种不确定性，出现一些偏差也就难免。再者，城市规划是在各方利益和力量博弈过程中，政府部门手中的一个重要工具，控制城市发展和开发的权利并不在规划师手中，很多先进的规划理念，也就很难在实施过程中得到完美体现。
重庆日报：如何保证城市规划不会出现非正常走样？
于立：我的理解是，一个城市的规划应该是一种在社会多元群体和成员之间共同追求的社会、经济和环境效益所达成的共识和目标。那么，城市规划就需要社会各利益主体的共同努力，通过政府政策的引导和公众的参与，让规划成为每个团体、每个人自己的规划和目标。
基于这样的分析，在宏观上，重庆需要制定一种指导性的规划，这种规划需说明禁止发展的内容和鼓励发展的政策，在鼓励发展的政策范围内，属于非禁止发展的内容，就应当得到规划的批准。但是在一些重要的地区，如两江四岸的景观控制区、历史保护区、生态保护区等，就不能采取指导性的规划方式，而应当采取控制性的规划方式，这种控制性规划需要明确控制的内容，包括建筑形态和布局；土地利用的性质；对高度和密度，以及开发强度的限制；明确具体需要保护的内容等。
只有吻合规划政策和相关规定的才能获得批准开发，对于这一条，政府不能开口子。
赵中枢：规划先行但重在管理，“三分规划，七分管理”说的就是这个道理。如何保证城市规划在实施过程中不出现走样，清除规划中的寻租空间，关键的一点是建立健全责任追究制度，加大对违反规划者进行强力处罚。对此，重庆可以在大规模的城市改造中先行先试，对违反规划的进行不同程度的分类，并制定对应的处理办法。
另外，对于任何违反规划的行为，都应当先停止，再调查，再进行处理，避免边调查，边继续违反规划施工的现象出现。
■外地经验
大连：高定位细雕琢
大连
阳光、海滩；广场、绿地……如梦美景串起的大连城市旋律，让多少外来者流连忘返。一个开埠仅有百年的海滨城市，不仅有着美丽的自然风光，还有着融西方古典和东方传统理念于一体的城市与建筑文化。
成为中国最美城市，大连仅用了不到20年的时间。
早在上世纪90年代，大连就将目标定位为“世界级”。1995年以后，看准了中国将要加入WTO的背景形势，大连历时五年编制了城市总体规划，明确提出，要通过高水平的城市规划建设，步入国际大都市的行列。
目标出炉后，以“不求最大，但求最佳”为指导，大连开始对城市每一个细节进行雕琢，用当地官员的话说，“对所有城市建筑、广场或景观等的规划，没有经过10多次的讨论修改，几乎是过不了关的。”而其中的每一个细节，市长们无不亲自参与。
大连的收获是：要做好、做美一个城市，最重要的是总体规划视野和精品意识，并不是有钱就能堆出美好环境。
武汉：超前规划强势推进
武汉
2007年12月14日，国务院的一纸文件，让“武汉城市圈”有了一个新名字———全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。
武汉人感叹，这块金字招牌来自超前规划！
2003年底，武汉城市圈开始在学者中酝酿，设想传到省政府后得到支持，认为中部崛起需要一个领头羊，而武汉城市圈可以让湖北占领这个制高点。
事不宜迟，湖北立即成立推进领导小组，开始规划工作。最开始，各市县考虑地方利益，总想在规划中多上一些项目。一段时间，地方利益和总体规划矛盾重重，不好协调。对此，湖北省政府出台专门文件，要求各地服从整体规划，全局考虑，不能搞小部门做法。所有提出的意见经过主要领导同意、签字才能上报，并通过集体决策后进入规划。
经过3年的强势推进，《武汉城市圈总体规划纲要》终于在2006年编制完成，为武汉进入国家新的试验区行列奠定了基础。
常熟：一个规划盘活一市
常熟
2005年，在全国同类城市中，常熟第一个荣获联合国颁发的“国际花园城市”称号。然而回到上世纪末，作为工业强市，常熟的大片绿化和湿地普遭破坏，能实现经济与环境的协调发展，源自一个专项规划。
2001年，常熟邀请某著名大学启动《常熟生态市发展规划》的编制，提出“撤房建绿、治脏变绿、见缝插绿、破墙透绿、租地增绿、亮山增绿”的思路。次年，规划刚出炉，常熟又作出决定，主动申请国家环保总局组织评审。
之前，对一个县级市的生态规划，国家环保总局从不干涉。常熟自我施压的做法，一度让外界感到惊讶。
这样的决心也保证了规划的顺利实施。3年内，通过旧城改造和生态修复，常熟不仅为城市经营腾出2700多亩黄金用地，还使城区增加绿地1000余亩。
■重庆行动
两江四岸：
一个城市规划的样本
今年重庆“两会”期间，政府工作报告明确提出，未来5年四大任务之一，就是要加强城市规划建设管理，大力提升城市发展品质，重视城市空间布局，推动长江、嘉陵江两江四岸城市规划建设。
报告深深触动了相关职能部门。今年初，市规划局以启动两江四岸城市规划为切入口，重塑山水城市的风貌。之所以选择这一主题，原因是重庆因山而生，因水而兴，长江、嘉陵江两江环绕，形成了独特的城市资源。
“两江四岸”这一烫金名片如何修饰？市规划局以大手笔高规格为标准，已先后开展了4次研讨活动，建立了80余名国内外知名规划专家组成的专家库，以及52个国内外规划设计单位组成的设计机构库。市规划局表示，在国际最知名的公司操刀制定总体方案后，对分段规划的具体规划细则，同样也会通过全球招标方式邀请知名公司设计。
为了真正体现“国际级”水平，市规划局还重点对建设项目、滨江路及跨江大桥、国内外滨水城市建设案例、地理信息技术，以及三维仿真技术应用等进行深入研究，形成了20个专题研究报告和8个城市设计专项分析报告。
“目前，尽管两江四岸的整体规划方案尚无定稿，但重塑全新的滨江空间结构，为市民提供滨水场所和亲水空间，已得到各方认可。未来，我们会继续推进两江四岸城市设计工作，抓紧做好主城区危旧房改造规划工作，严格控制建筑的高度和密度，降低容积率，努力为市民增加更多的公共空间。”市规划局党组书记张远林表示，下一步，将紧紧围绕建设“宜居重庆”、“畅通重庆”、“森林重庆”、“平安重庆”、“健康重庆”的目标，规划一个国际大都市形象。
重庆日报2008年8月7日第5版
